HNPR-2021-02036  

湖南省“十四五”新型城鎮化規劃

 

城鎮化是現代化的必由之路和重要標志，是承載工業化和信息化發展的空間載體與平臺，是帶動農業現代化加快發展的動力，是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進發展格局的關鍵支撐，是深化供給側結構性改革、實施擴大內需戰略的重要結合點，是優化國土空間開發保護格局、推動區域協調發展的有力抓手，是促進城鄉融合發展、帶動鄉村振興的根本途徑，是滿足人民日益增長的美好生活需要、實現共同富裕的內在要求。到2035年基本實現社會主義現代化，必須堅定不移、積極穩妥推進新型城鎮化。

為大力實施 “三高四新”戰略，科學推進新型城鎮化發展，根據《湖南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》等重要文件，編制《湖南省“十四五”新型城鎮化規劃》。規劃期限2021—2025年，遠景展望到2035年。

 

第一章 發展基礎和總體要求

推進新型城鎮化，必須立足省情，準確把握我省經濟社會發展新趨勢，遵循城鎮化發展規律，科學謀劃、走正走實具有時代特征的新型城鎮化道路。

第一節 現實基礎

“十三五”以來，我省深入實施新型城鎮化戰略，城鎮化進程持續加快，城鎮化質量大幅提升，城鄉面貌進一步改善，城鄉融合發展取得重要進展。

城鎮化水平穩步提升。“十三五”期間，全省城鎮人口從3451.88萬人增加到3904.62萬人，年均增加97.7萬人；城鎮化率由50.89%提高到58.76%，年均提高1.57個百分點，超過全國平均增速。

城鎮空間格局逐步優化。以長株潭都市圈為核心引領、以區域中心城市、城市群為主要載體，以縣城和小城鎮為重要補充的大中小城市協調發展的城鎮化格局基本形成。長株潭一體化進程不斷加快，一卡通應用不斷拓展。洞庭湖、大湘西、湘南地區城鎮化加快推進。寧鄉市、邵東市等完成撤縣設市，中等及以上城市城鎮人口規模占比增加，城市等級規模不斷優化。

城鎮綜合承載能力不斷提高。交通出行日趨便捷，高速公路總里程達到6951公里，實現了縣縣通高速。環衛設施日趨完善，城鎮生活垃圾無害化處理率達到99.6%，地級以上城市建成區黑臭水體消除比例達到98.4%。基礎設施補短板取得重大成效，5G等新一代信息基礎設施加快布局。

城鎮品質不斷升級。縣以上城鎮建成區人均公園綠地面積達到12.1平方米，全省已成功創建國家園林城市（縣城）16個、省級園林城市（縣城）40個。創建全國文明城市10個、國家級歷史文化名城4個、中國歷史文化名鎮10個。推進公共服務均等化，超額完成消除義務教育大班額任務，實現了鄉鎮衛生院全科醫生、縣市二甲公立醫院全覆蓋。

農業轉移人口市民化成效明顯。實行寬松的戶籍管理制度，進一步放寬大中城市落戶條件，全省基本取消落戶限制、長沙市基本取消重點人群落戶限制。全面實施新型居住證制度，持證人在勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、住房保障、社會福利、社會救助等權利上享有與當地戶籍人口同等權益，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。

城鎮發展體制機制不斷完善。人口市民化成本分擔機制、農村土地制度改革、省直管縣、擴權強鎮、城鎮綜合管理等方面改革取得明顯成效。長沙市、株洲市、常德市等試點地區走在全國前列，新型城鎮化試點和特色小鎮的示范帶動效應不斷顯現。

同時，也存在農業轉移人口落戶積極性不高；土地城鎮化快于人口城鎮化；大城市數量偏少規模偏小，對周邊地區輻射、帶動能力相應較弱；城鄉環境基礎設施和公共服務配套承載力弱，城鄉供給失衡，二元結構依然明顯；大中城市交通擁堵、教育醫療資源短缺等“城市病”不同程度存在；鄉鎮功能不全、基礎設施薄弱、公共服務欠賬、產業支撐能力不強等問題。

第二節 發展態勢

我省城鎮化正邁向高質量發展階段，發展速度、發展動力、承接載體、主體形態、空間格局、人口結構、群眾需求等都將呈現出新特征與新趨勢。

人口梯度轉移與集聚是最基本的趨勢。城鎮集聚產業，擁有更多的就業崗位和更優的公共服務，人口由農村向城市、由中小城鎮向中心城市、由欠發達地區向發達地區轉移仍將是今后一個時期的大趨勢。但受潛在經濟增長率下降、人口總量和結構變化等因素影響，新增農業轉移人口規模趨于下降，城鎮化速度將逐步放緩，預計城鎮化率年均增速將降至年均1個百分點左右。

都市圈引領城市群發展成為城鎮化空間主體形態。長株潭城市群區域集聚人口規模日趨明顯，中心城市輻射帶動效應不斷顯現，中心城市和都市圈成為增長引擎。迎來以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，新型城鎮化建設成為擴內需的重要內容和重要保障，城市群、都市圈承載的人口和經濟比重不斷提升，以中心城市為核心、帶動周邊中小城市和小城鎮一體化發展的格局形態將更加凸顯。

縣城成為就地就近城鎮化重要載體。縣城是推進工業化城鎮化的重要空間，是城鎮體系的重要一環，是城鄉融合發展的關鍵紐帶，以縣城為載體推進城鎮化建設是國家今后一個時期的重要政策導向。“十四五”時期，隨著縣城補短板強弱項的深入推進，縣城的公共服務能力和人口承載能力將進一步增強，將成為農業轉移人口就地就近城鎮化的重要載體。

人民對美好生活的向往趨于高端化、多元化。“十四五”期間，我省人均GDP將突破10000美元，隨著經濟發展和收入水平的提升，城鎮居民對美好生活的向往將更加強烈、需求日趨多元。新生代農民工對穩定就業的需求旺盛，大學畢業生對住房和收入的期待越來越高，老年人對醫療和養老服務的需要日益加大，年輕人對慢生活和新消費的要求不斷提高，城市低收入群體需要更多的關心和救助。

第三節 指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面貫徹落實習近平總書記考察湖南重要講話精神，把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，大力實施“三高四新”戰略，堅持以人為核心的城鎮化總基調，以高效率生產高品質生活為主線，以都市圈引領城市群發展為主體形態，以推動產城（鎮）融合為著力點，以增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感為根本目的，推動城鎮化空間布局持續優化，推動農業轉移人口市民化，推動城市健康宜居安全發展，推動城市治理體系和治理能力現代化，推動城鄉更加融合共享，促進具有湖南特色的城鎮化高質量發展，為奮力建設現代化新湖南提供強勁動力和堅實支撐。

第四節 發展目標

圍繞2035年基本實現社會主義現代化宏偉目標，全面實施以人為核心、高質量為導向、面向現代化的新型城鎮化戰略，力爭“十四五”末實現以下目標：

——形成協調互補的城鎮化格局。優化形成“一圈一群三帶多點”新型城鎮格局，長株潭都市圈區域競爭實力、輻射帶動能力顯著增強，融城融合發展格局全面形成，輻射帶動“3+5”城市群發展，岳陽市、衡陽市兩大省域副中心城市的帶動能力增強，區域性中心城市提質增效，培育形成一批特色強縣、小城市和特色小（城）鎮，鄉村振興大力推進，形成功能互補、結構合理、大中小城市協調發展的城鎮體系。

——推進廣泛覆蓋的農業轉移人口市民化。城鎮化健康有序推進，常住人口城鎮化率達到63%左右，教育、醫療、社保、住房等基本公共服務體系日益完善，城鎮人居環境、生活品質不斷提升，人口市民化的質量明顯提升，城鎮化實現量與質的穩步推進。

——建成宜居宜業的現代化城市。城市功能、服務不斷完善，文明城市全域創建體系有序形成，人居環境和生活品質持續優化，城市韌性、魅力和活力充分展現，居民生活幸福感持續提升，建成宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文的現代化城市。

——構建精細高效的城市治理體系。提高規劃建設水平，科學劃定城鎮開發邊界，集約節約建設用地，實現城鎮有序建設、適度開發、高效運行。提升城市社會治理水平，注重科學化、精細化、智慧化管理，實現城市管理信息化不斷強化，城市治理水平更加高效。

——實現互促共進的城鄉融合發展。推動城鄉要素合理配置、自由流動，加快城鄉公共服務聯動發展、城鄉基礎設施統一建設管護、城鄉產業協同發展。

基于湖南省城鎮化發展的階段特征，考慮可實施性與可考核性，結合“十四五”新型城鎮化發展重點任務，設置城鎮化發展水平、核心區域集聚度、城鎮資源環境等目標指標。

力爭到2035年，基本實現城市現代化、產業現代化、治理現代化、城鄉一體化，城鎮化率達到72%，新型城鎮化基本實現。城鎮化發展方式實現全面轉型、發展質量得到全面提升，城鄉融合發展格局基本形成，人的全面發展在新型城鎮化進程中得到充分彰顯。

第二章 優化全省城鎮空間格局

落實重大區域發展戰略，健全區域協調機制，促進國土空間均衡開發，以中心城市引領都市圈、以都市圈帶動城市群、以城市群輻射全省，優化形成“一圈一群三帶多點”新型城鎮格局，促進大中小城鎮協調發展。

第一節 做大做強長株潭都市圈

將長株潭都市圈打造成為全國重要增長極、全國都市圈同城化發展示范區、國家綜合交通物流樞紐、全國都市圈生態文明建設樣板區、全國高質量公共服務典型區、全國高標準市場體系建設先行區、全國一流營商環境引領區。至“十四五”末，長株潭都市圈城鎮人口達到1300萬左右，經濟總量突破2萬億元。

（一）構筑同城化發展新格局。

以湘江為紐帶，依托區域內重大交通干線，加快三市空間緊密融通與同城化，構建城鄉融合發展的城鎮體系，形成“一軸一心、三帶多組團”的同城化發展新型空間結構。

一軸：串聯三市主城區的湘江發展軸。依托湘江沿岸科創、產業等優勢資源、區域重大交通基礎設施等構建創新與產業融合發展走廊、現代服務業發展走廊和高品質人居家園三大功能的湘江發展軸。加快湘江風光帶和濱江地區規劃建設，打造長株潭“百里濱水走廊”。強化三市聯動發展，進一步強化長沙市中心地位、龍頭作用和集聚功能，加快打造國家級智能制造、創新創意、交通物流中心及全國區域性金融中心，增強極化帶動效應，引領長株潭整體發展再上新臺階。充分發揮株洲、湘潭比較優勢，協同打造湘江灣智能制造產業走廊和科創走廊，共同建設長株潭東部先進制造業發展帶，提升區域協同發展整體水平和效率。

一心：長株潭生態綠心。以長株潭生態綠心為核心，聯動周邊大托、暮云、跳馬、云龍、昭山等區域，打造長株潭都市圈城市中央公園。嚴格落實長株潭生態綠心法治化保護，加強生態空間管控，優化生態空間結構，建設高品質城市生態綠心。探索生態優勢轉化為經濟優勢的有效途徑，大力發展科創研發、信息技術、數字經濟、設計創意、康養休閑、文體旅游、體育運動等綠色創新產業，推動長株潭生態綠色融合發展。

三帶：長株潭中部（京廣）發展帶、北部（渝長廈）發展帶和南部（滬昆）發展帶。中部發展帶依托京廣高鐵、京港澳高速，以中國（湖南）自由貿易試驗區長沙片區、長沙經開區、馬欄山視頻文創產業園、長沙臨空經濟示范區、株洲高新區、天易經開區為空間支撐，聚聯空港—高鐵新城、雨花經開區、株洲經開區、淥口經開區等區域，優化沿線用地功能和設施布局，提升各重要節點的可達性，加快融入長江經濟帶，全面對接粵港澳大灣區，重點發展高端裝備、智能制造、現代物流、臨空經濟、商務會展等產業。北部發展帶主要依托渝長廈高鐵、杭長高速、長張高速，以長沙高新區、寧鄉經開區、長沙經開區、望城經開區、瀏陽經開區為空間支撐，重點發展先進制造、生物醫藥、電子信息、食品輕工產業和現代服務業，輻射帶動湘西北發展。南部發展帶依托滬昆高鐵、滬昆高速，以湘潭經開區、湘潭高新區、岳塘經開區、株洲經開區、荷塘工業集中區、醴陵經開區為空間支撐，聚聯湘鄉、韶山、醴陵等區域，重點發展軌道交通、航空科技、新能源裝備、海洋裝備、電傳動及風電裝備、新材料、陶瓷等產業，輻射帶動湘中、湘東、湘西發展。

多組團：立足全域統籌、城鄉一體，圍繞長株潭中心區域，打造若干重要功能組團，主要包括寧鄉城鎮組團、瀏陽城鎮組團、韶山—湘鄉組團、醴陵—攸縣組團。推動組團內產業結構、交通基礎設施、公共服務設施等資源要素整體協調發展。

（二）加快同城化建設步伐。

以長株潭三市主城區為核心、一小時通勤距離為半徑，提升長株潭整體產業集聚和人口集聚能力，打造全國都市圈同城化發展示范區。

建設便捷高效的交通圈。依托長株潭都市圈地處京廣、滬昆、渝長廈高鐵交匯的區位優勢，統籌鐵、公、水、空等重大交通基礎設施建設，將長株潭建設成為國家綜合交通樞紐和面向全球的國際交通門戶。構建對外大通道。暢通鐵路網，全面貫通渝長廈高鐵，推動呼南高鐵順暢轉換連接長株潭；規劃建設長九高鐵，進一步加強與長三角、山東半島等地區的溝通銜接；充分利用京廣、滬昆、石長等普速鐵路開行城際列車，研究建設連通岳陽市、衡陽市、婁底市、醴陵市等地的城際鐵路；規劃建設京廣鐵路貨車西環外繞線，預留京廣鐵路貨車東環外繞線、石長鐵路東延線通道，逐步實現客內貨外、貨運成環。構建高速公路網，進一步提質、擴容、加密長株潭高速公路網，強化高速公路對外連通能力和內部轉換能力。大力推進京港澳、滬昆高速公路擴容工程，增強高速公路“十字”主通道功能。規劃建設瀏陽沙市至寧鄉、株洲至韶山等高速公路，構建長株潭多層環狀高速公路格局。拓展“長沙四小時航空經濟圈”，新增加密國內主要城市航線航班，適時恢復并新增國際及地區航線航班，持續完善國際貨運航線網絡，推動開通以貨運為主的第五航權國際航線，構筑“國內重點城市快線+圈內國際航線+洲際航線”的航空網絡。加快通用航空發展，建設長株潭通用機場樞紐集群，構建以長株潭為中心的通用航空飛行網絡。協同推進內河水運建設，進一步疏浚提升湘江主干航道等級，實現湘江長株潭下游航段常年3000噸級通航標準，豐水期萬噸級船舶直達長沙（銅官）。加快暢通漣水、淥水支線航道，有序推進瀏陽河、溈水等一般航道治理。謀劃推進長株潭組合港，逐步形成優勢互補、分工協作、錯位發展的港口群。加強長株潭港口與城陵磯港的聯動，探索推動湘陰虞公港建設長株潭“飛地港口”。暢通內部大循環。建設軌道上的長株潭。統籌利用干線鐵路通道資源，以既有長株潭城際鐵路為骨架，以長沙市軌道交通為基礎，統一規劃建設長株潭都市圈軌道交通項目，合理確定建設時序，優化軌道交通站點布設，做好遠期軌道交通線路接入條件預留，逐步實現長株潭都市圈中心區軌道交通互聯互通、成環成網。理順既有長株潭城際鐵路管理關系，進一步增加小編組車輛，改進開行方式，優化票務系統，完善配套設施，加快推進“地鐵化”運營。推進長株潭軌道交通建管養運“一張網”。有序推進長沙市新一輪城市軌道交通建設，穩步發展中小運量有軌公共交通。拓展城際快速干道。進一步加密拓展連接三市的城際干道，推動長沙黃興大道至株洲田心大道，長沙黃橋大道至湘潭伏林大道等城際干道建設。加快推進連接長株潭的國省干道主要路段提質升級、城際路段擴容、重要城鎮過境路段改線、“斷頭路”連通、繁忙路段擴建或立交改造等工程。推動長潭西等高速公路市政化改造的論證研究。強化區域交通微循環。提升城市路網承載能力，優化快速、主干、次干、支路比例，完善“最后一公里”交通網絡。大力推動城市停車設施建設。完善城市慢行交通系統。統籌推進長株潭都市圈公交線路聯網運營。

構建梯次配套的產業圈。編制長株潭產業發展指導目錄，通過規劃、土地、財政等手段，統籌三市產業定位和發展方向，統籌區域重大產業項目布局，構建錯位發展、特色明顯、相互配套的產業發展格局。打造國家重要先進制造業高地。共建世界級產業集群，著力培育以工程機械、軌道交通、航空航天為主的世界級高端裝備智能制造產業集群。加快發展以先進儲能材料、先進硬質材料、金屬新材料、化工新材料、顯示功能新材料為主的世界領先高科技新材料產業集群，打造成為全國半導體（含新型顯示器件）產業重點發展集聚區。加快推動長沙市先進制造業和現代服務業深度融合，提升株洲市、湘潭市制造業規模化、特色化、集群化水平，做大做強產業園區，著力建設長沙創新谷、株洲中國動力谷、湘潭智造谷。大力發展制造服務業，以制造業轉型升級需求為導向，緊扣優勢產業鏈價值鏈的核心環節，提高生產性服務業的專業化發展能力。推動制造業企業利用非核心服務業務，為產業鏈上下游企業提供研發設計、創業孵化、計量測試、檢驗檢測等專業化服務，構建產業鏈增值服務的生態系統。支持國家超級計算長沙中心建設大型互聯網數據中心，打造集數據存儲、傳輸、處理、應用等為一體的數字經濟體系，加快建設國家網絡安全人才與創新基地、國家工業互聯網重要節點和量子保密通信城域網。創新發展金融業態，大力培育引進金融機構，拓展融資渠道，打造中部金融中心。

形成便利共享的生活圈。堅持以人民需求為導向，深化公共服務領域合作，不斷提升公共服務水平和質量，使同城化發展成果更多更公平惠及全體人民。推進公共服務標準化便利化。完善長株潭三市統一、有效銜接的基本公共服務制度，建立與財政承受能力相適應的基本公共服務標準。創新公共服務一體化管理機制，推進教育、醫療、醫保、社保、養老、就業、戶籍等公共服務一體化，實施公交、健康、醫保、社保、圖書館等“一卡通”，加快三市政務服務對接共享。共享高品質教育醫療資源。共建中部地區教育高地，完善教育科研協作機制，推動區域教育科研、人才建設、成果推廣運用等綜合實力中部領先。共同發展職業教育，共同推進長株潭國家產教融合試點建設，建設一批產教融合實訓基地，加快岳麓山大學科技城、湖南（株洲）職教科技園建設。優化區域醫療衛生資源配置，加強醫療基礎設施建設，擴大優質醫療資源覆蓋范圍，共建健康信息平臺和數字化醫療協作系統，推進高端醫療資源共享互補，提升公共衛生防控救治能力，健全公共衛生應急物資保障體系，依托中南大學湘雅醫院，匯聚省內外優質醫療、科研資源，構建長株潭區域醫療聯合體，創建國家醫學中心、區域醫療中心，加快健康產業發展。提高區域醫療服務和公共衛生服務能力。推動文體旅游合作發展。全面提升區域文化軟實力，發揮長沙世界“媒體藝術之都”優勢，加快建設馬欄山視頻文創產業園和昭山國家級文化產業園，在長株潭開展文創版權保護領域區塊鏈技術應用。優化配置文化設施，規劃建設湖南奧林匹克體育中心、湖南圖書館新館等文體場館設施，推動重點文物、非物質文化遺產代表性項目、博物館、紀念館、歷史建筑的合作共建共享，推進公共文化服務數字化便捷化。聯合舉辦大型文化體育活動，打造區域文化品牌。全面提升旅游業發展水平。深化區域旅游合作，推動長株潭旅游市場和服務一體化。提升紅色旅游通道、湖湘文化旅游通道、湘江旅游通道、高鐵旅游通道品質，共同打造極富特色、享譽全球的國際知名旅游目的地。促進休閑旅游、紅色旅游、研學旅行、鄉村旅游、工業旅游、康養旅游融合發展，推進湘江游艇游輪旅游碼頭和自駕車房車營地建設。推進旅游標識系統、智慧旅游系統和旅游公共服務設施系統建設，打造“網紅”地標，提升全域旅游發展水平。實行長株潭旅游“一票通”，聯合開展主題旅游推廣活動，共建旅游服務監管平臺。

深化體制機制改革的創新圈。全面深化改革，著力破除制約同城化發展的行政壁壘和體制機制障礙。創新運行有效的一體化合作體系，健全長株潭同城化議事協調機制和日常工作制度，加快推進建立制度統一、規則一致、執行同步的協同發展機制。加強城市安全發展和區域應急管理合作，強化風險評估和管控處置，共建食品安全、綜合防災減災和安全生產等保障體系。建立重大傳染病疫情和突發公共衛生事件聯防聯控及災害事件緊急醫學救援合作聯動機制。推動社會組織、金融組織等非政府組織同城化發展，共同參與構建區域公共事務協同治理機制。協同推進要素配置改革。建立統一規范的制度體系，形成標準規則統一、要素自由流動、高效有序運轉的開放市場。建立長株潭城鄉建設用地指標統籌管理機制，完善建設用地、補充耕地指標跨區域零障礙交易機制，制定長株潭存量土地一體化盤活方案。適時推廣瀏陽“三塊地”改革試點經驗，建立健全統一的農村集體經營性建設用地入市和公共利益征地相關制度規定。健全長株潭一體化引才引智機制，探索優秀人才跨區域跨所有制流動渠道，推進高層次人才在長株潭三市自由落戶。建立完善專業技術人才資格和繼續教育學時互認互準制度。支持三市企業間開展勞務外包、加盟合作、員工共享等用工模式。支持建設“中國長沙人力資源服務產業園”。建立長株潭技術交易市場聯盟，共同促進技術轉移轉化和創新資源共享，支持三市聯合建立科技成果轉化交易平臺。

第二節 加快“3+5”城市群聯動發展

以長株潭現代化都市圈為核心，輻射帶動“3+5”環長株潭城市群聯動發展。立足區域特色資源和產業基礎，推動兩大省域副中心城市差異化定位和快速化發展。

（一）增強“3+5”城市群的集聚與輻射帶動作用。

按照核心引領、軸向輻射、極點聯動的總體思路，以長株潭都市圈為中心，2小時高速圈為半徑，擴大對岳陽市、衡陽市、常德市、益陽市、婁底市等區域的經濟輻射和產業集聚力，優化城市之間的功能布局、協同合作、經濟互補、市場融通，實現聯動發展，打造長江中游最具競爭力的城市群。發揮長株潭現代化都市圈產業、人才、科技和基礎設施服務優勢，積極推動與周邊5市的戰略合作，以產業對接、合作、轉移為重點，構筑跨區域產業鏈，打造各具特色、梯次布局、協調發展的產業集群。加快“3+5”環長株潭城市群聯動發展，北聯岳陽市、南接衡陽市，打造長岳衡經濟走廊，帶動省域副中心城市建設；西北接益陽市、常德市，打造長益常經濟走廊；西拓婁底市，打造長韶婁經濟走廊。全面推進“3+5”環長株潭城市群地區交通、能源、水利、環保、信息等基礎設施對接，建成功能完善、互通互聯、科學合理、運營高效的環長株潭城市群基礎設施體系。加速推進新增國高網、繁忙路段擴容、出省通道、路網優化等項目建設，加速形成“3+5”城市群2小時高速圈。高標準建設長株潭衡“中國制造2025”示范城市群。將岳陽市、衡陽市、常德市、益陽市、婁底市建設成為長株潭都市圈的拓展區和輻射區，形成經濟上緊密聯系、功能上分工合作的城市聚合體。

（二）建設岳陽省域副中心。

支持岳陽市著力打造長江經濟帶綠色發展示范區、中部地區先進制造業聚集區、湖南通江達海開放引領區，湘鄂贛省際區域中心城市。充分發揮長江黃金水道的獨特優勢，依托港口功能，上聯成渝地區雙城經濟圈、下聯長三角、內聯一湖四水流域，建成港口型國際物流樞紐。發揮城陵磯新港區引領作用，支持臨湘工業園濱江產業區納入新港區拓展區（北片區）統一規劃布局、整體開發建設，打造園區共同體，做大做強岳陽綠色化工產業園，以長江黃金水道為主軸，輻射帶動腹地經濟發展。進一步提升岳陽中心城區帶動作用，整合中心城區和臨湘市、岳陽縣部分區域，形成支撐省域副中心城市建設的核心區。

依托鐵路大通道，推動北聯武漢、南聯長沙、東聯江西，密切跨省份城市之間的經濟聯動與創新協作，打造“中三角”要素聚集流動的中心城市。高標準建設中國（湖南）自貿試驗區岳陽片區，支持岳陽片區與市內各園區聯動發展，推動政策、平臺、資金、項目向岳陽片區集聚，加快形成主導產業集群。全面提升制造業發展能級，做強優勢主導產業集群，發展壯大石油化工、食品加工、電子信息、裝備制造、電力能源等五大千億產業集群。加快發展現代服務業，重點做強現代物流、文化旅游兩大千億產業，打造區域性商貿中心、消費中心，大力發展跨境電子商務，推進國家跨境電子商務綜合試驗區建設。

（三）建設衡陽省域副中心。

支持衡陽市打造全國承接產業轉移示范城市、區域性經濟中心和現代消費中心、中西部地區內陸開放合作示范區。支持衡陽市推進“一體兩翼”建設，著力建設中部地區開放大通道互聯互通、戰略性能源輸送儲備、大數據儲存接入的關鍵節點，打造綜合物流、生產組織、現代商貿等區域性功能樞紐。

發揮老工業基地和交通樞紐優勢，加快形成工業品“大灣區研發、衡陽生產分撥”和農產品“衡陽加工集散、大灣區消費”的產業協同格局，做大做強先進裝備、特色材料、輕工消費品、數字經濟等主導產業，深入推進先進制造業和現代服務業融合發展，推進傳統產業鏈和新興產業鏈建鏈補鏈延鏈強鏈，建設現代產業強市。

構建“一核一圈一帶”城鎮發展格局，以衡陽市中心城區為主建設省域副中心城市核心區。推動中心城區能級提升，支持中心城區區劃適當調整。布局建設區域性基礎設施節點，完善綜合物流、生產組織、現代商貿等區域性樞紐功能，提升衡陽在區域的集聚承載與輻射能力；以“西南云大”城鎮群為中心，打造“大衡陽都市經濟圈”；支持耒陽市、常寧市、祁東縣協調聯動發展，組團構建“對接粵港澳大灣區前沿經濟帶”。

第三節 打造三條城鎮發展帶

沿主要高鐵通道，引導人口、產業等要素集聚，打造三條高度集聚城鎮發展帶。

（一）打造京廣城鎮發展帶。

立足南北貫通的交通網絡，以南北深入對接、整體融通互動為方向，對外加強與“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀、中原城市群、武漢都市圈和粵港澳大灣區的縱深聯系。構建國家綜合交通樞紐，暢通國內國際雙循環主動脈，提高湖南在全國區域格局中的地位。向北密切長株潭都市圈與武漢都市圈、中原城市群的深入連接，強化交通互聯互通、產業協作互補、環境協調共治，市場一體開放。前瞻性布局一批高端制造業和現代服務業，增強資金、技術、人才吸納能力和輻射帶動能力。對內帶動“一核兩副”及郴州等城市間的串聯協同，輻射帶動岳陽，加快融入長江經濟帶，聯動衡陽市、郴州市，全面對接粵港澳大灣區。加快發展高鐵客貨運和空鐵港聯運，推動沿線城市的人員流動、產業集聚、要素共享，建設空間高效集約的要素集聚發展帶。著力提升長株潭現代化都市圈能級，增強衡陽省域副中心城市輻射能力，加快郴州“大十字”城鎮群融合發展，形成輻射帶動能力強勁的城鎮發展帶。

（二）打造滬昆城鎮發展帶。

以橫貫東西節點、提升帶動功能為重點，建設促進東中西部經濟循環暢通的大通道，密切與長三角的經濟聯系和往來，增強西聯貴州省、云南省的重要旅游通道功能，大幅提升沿線城市的聯系度和活躍度。有力增強懷化市、邵陽市、婁底市等城市的承載集聚和開放交流能力，建設成為滬昆沿線的重要節點城市。支持懷化推進鶴中洪芷城鎮群一體化發展，加快建設西部陸海新通道戰略門戶城市、西南地區現代綜合物流樞紐城市、五省邊區生態文明中心城市和武陵山片區高質量發展示范區。加快邵陽東部城鎮群融合發展，推進建設湖南對接東盟地區的產業集聚區。促進婁漣雙冷新城鎮帶協同發展，推進婁底加速融入長株潭城市群。通過打造東西向集現代制造、文化康養、生物醫藥、商貿物流等產業特色鮮明的滬昆高鐵城鎮發展帶，更好帶動湘中和大湘西地區開放發展。

（三）打造渝長廈城鎮發展帶。

以打通通道、集聚優勢為目標，建設東接海上絲綢之路、西聯成渝地區雙城經濟圈、南通粵港澳大灣區的城鎮發展帶。深入挖掘和整合沿線文化、旅游、農業、生物、生態等資源，全面激發益陽市、常德市、張家界市、湘西自治州等沿線市縣的經濟活力和發展潛力，打造全國具有比較優勢的生態文化旅游帶、優質農產品供應帶、中部消費經濟帶、特色城鎮發展帶。支持常德打造全國綜合交通樞紐和現代化物流樞紐，實現津澧融城，將常德建設成為湘西北連接長株潭都市圈和成渝地區雙城經濟圈的重要節點。支持益陽打造全國大湖流域生態文明建設試驗區，努力推動其在長江經濟帶高質量發展中走在前列，在推進農業農村現代化中當領頭雁，推動益沅桃城鎮群全面對接長株潭。支持張家界重點發展生態旅游、生物醫藥、特色食品等綠色生態產業，打造國家全域旅游示范區和世界綠谷。支持湘西自治州建設對接成渝地區雙城經濟圈和面向西南的重要交通樞紐，打造文旅融合綠色發展先行區。

第四節 培育壯大一批區域性城鎮群

分類引導省內區域性城鎮群特色化發展，加快產業集群發展和人口集聚，因地制宜推進一批特色城鎮群提質提速發展，提升區域協同發展能力，打造省域空間戰略支點。

推動湘贛邊城鎮群發展。加快湘贛邊區域合作示范區建設，探索省際邊界地區城鎮群協調發展新模式和革命老區城鎮群高質量發展新路徑。依托重大交通干線及城鎮布局、革命歷史、生態功能，加強城鎮間的聯系，促進紅色文化傳承保護、跨省產業分工協作、城鄉區域協調發展。

加快推進津（市）澧（縣）融城。有效打破行政壁壘、地區封鎖和市場分割，加快促成地理空間對接、產業差異共生、基礎設施互通、公共服務統籌，促進生產要素自由流動和資源優化配置，努力打造市域副中心、澧水中心城。

推動“西南云大”城鎮群發展。突出中心城區引領帶動能力，加快西渡、南岳、云集、大浦等重要城鎮融城發展，輻射帶動衡南縣、衡陽縣、衡東縣、衡山縣、南岳區加快發展。

加快郴州市“大十字”城鎮融合發展，建設成為全國最具特色和示范性的山地型組團式中小城鎮群。實施城鎮群提質戰略，加強基礎設施互聯互通，進一步提升中心城區以及資興、桂陽、永興、宜章等縣城承載能力，不斷增強產業、人口集聚能力，增強“大十字”城鎮群對全市經濟社會發展的輻射帶動作用。

推動益沅桃城鎮群發展。優化產業結構和城鎮布局，縱深推進“東接東融”，全面對接長株潭一體化，統籌推進交通基礎設施互聯互通，有序推進跨區域產業轉移與承接，打造成為長江經濟帶的區域性重要節點。推動益沅桃建設長江經濟帶的區域性重要節點、洞庭湖區域中心、全國新型城鎮化示范基地、湖南省新型工業基地、休閑旅游基地、現代農業示范基地、新能源基地、湘中北現代商貿物流基地。

推動邵陽市東部城鎮群聯動發展。突出中心城區引領作用，加快中心城區與邵東市、新邵縣、邵陽縣的同城化發展和半小時生活圈構建，完善市域綜合交通體系，加速科技創新和產業融合發展，加快推進延鏈、補鏈、強鏈，培育提升集聚效應和規模效應，建成半小時交通圈，形成協同整合、有機分工的核心載體，成為湘中湘西南具有區域競爭力的經濟發展引擎。

推動懷化市鶴中洪芷城鎮群發展。以鶴城區主城區、中方縣城“雙城”為核心，以芷江縣、洪江市、洪江區為副中心，實現生態城鎮聯動發展，以鶴中洪芷高速閉環為紐帶打通城際交通，優化產業布局，積極發展戰略性新興產業，打造承接產業轉移核心示范區。

推動湘西自治州吉鳳城鎮群融合發展。突出州府中心城市引領作用，做強吉首、鳳凰兩個城市增長極，帶動周邊地區聯動發展。支持張吉懷高鐵、高速“兩帶”沿線城市發展，繼續推動龍鳳示范區建設，加強區域統籌、深度對接，構建協同發展新格局，打造武陵山區域旅游中心城市和湘鄂渝黔邊區商貿物流中心。

推動婁漣雙冷新城鎮帶發展，加快推進婁（星區）漣（源市）融城。以婁星漣源高質量融合發展核心區為主體，以雙峰縣為左翼，以冷水江市和新化縣為右翼，實現全域融合、協同互促發展。著力打造先進制造業、現代物流、文化旅游、數字經濟和總部經濟等現代產業走廊和婁漣雙冷新城鎮走廊。

培育永州市瀟湘城鎮群。構建“一心兩軸一環多點”的城鎮空間格局和“一園一帶一古城”的風景游憩網絡，積極發展電子信息、先進制造、休閑旅游等產業，培育打造對接東盟兩廣地區新型生態經濟的先行示范區、湘江上游古城古村在地活化的人文樣板區。

推動岳陽市北部沿江城鎮群發展。以提高中心城區集聚力和首位度為核心，以融城融產為方向，增強中心城區對華容縣、岳陽縣、臨湘市等沿江環湖地區的輻射帶動能力，推動建設長江百里綠色經濟發展走廊，對接融入長江經濟帶和長江中游城市群協同發展戰略，打造特色鮮明、富有活力的湖南沿長江城鎮群。

第五節 強化縣城重要載體作用

基于縣級城市發展基礎、現狀問題與目標定位等進行分類引導，進一步吸引聚集要素資源，全面提升縣城承載能力和綜合實力。

（一）推動縣城提質增效。

落實主體功能區戰略，建立健全分類分區引導機制。城鎮化發展區的縣城聚焦提高生產要素集聚水平，優化布局交通、水利、能源、環境保護等重大基礎設施，完善公共服務配套，按照產城融合的要求引導產業集群發展。農產品主產區的縣城著重完善農業創新體系，改善農業生產條件，集聚農產品加工等業態。重點生態功能區的縣城注重創新生態保護模式，提高生態系統服務功能，發展各類生態環境友好型產業，提升城鎮環境宜居性。

（二）推進縣城示范創建。

實施新一輪特色強縣工程，開展縣域特色產業集群發展行動，建設一批縣域特色產業集群，加快產業轉型升級和特色優勢產業培育，進一步提升縣域產業園區發展質量，加快促進產業集聚。扎實推進縣城城鎮化補短板強弱項，大力提升縣城公共設施和服務能力，提升縣城人居環境品質，加快人口集聚和功能集成，將縣城建成農業轉移人口就近就業的主載體。著力推進湘潭縣、攸縣、澧縣、瀏陽市、寧鄉市等國家級縣城城鎮化建設示范縣（市）以及邵東市、衡南縣、桂陽縣等省級縣城城鎮化建設示范縣建設，樹立試點示范標桿。推動一批發展基礎較好的經濟強縣（市）率先發展成為城市功能完善、人居環境品質優良、產業園區活力足、人口聚集能力強、城市特色鮮明的中等城市，扶持一批有實力的縣（市）成為全國百強縣（市）。至“十四五”末，推動全省縣（市）形成5個中心城區常住人口規模50-100萬的中等城市，31個中心城區常住人口規模20-50萬的Ⅰ型小城市。

第六節 推進重點小（城）鎮特色化發展

加大對重點小（城）鎮的培育支持力度，培育特色產業品牌，壯大特色產業規模，推進產鎮融合發展，提升經濟發展效益和就業帶動能力。

（一）引導重點小城鎮高質量發展。

實施重點小城鎮高質量發展工程，強化政策激勵，加強土地和財政建設性資金保障，提升小城鎮治理能力和水平。支持試點小城鎮探索開展強鎮擴權改革、大部制改革、兼并擴容、社區化建設等。加強重點小城鎮與周邊大中城市公共服務共建共享，實現更高質量轉型提升。促進省際邊界口子鎮發展，推動與鄰省城鎮發展聯動。完善小城鎮功能，提升城鎮空間品質，吸納農業轉移人口就近就業。推進小城鎮綠色發展，加強環境整治和生態保護。指導小城鎮智慧化管理，推廣大數據信息利用、物聯網精細化與智慧化治理等適用技術。推進產區、鎮區、社區“三區”合一，建設新型城鎮化和鄉村振興的綜合載體。

（二）培育發展特色產業小鎮。

持續推進工業、農業、文旅等特色產業小鎮建設，聚焦專業制造、農產品精深加工、文化旅游等重點領域，強化規劃引導、市場運作、規范管理和激勵約束，支持具備一定規模、有良好基礎、有比較優勢、有發展潛力的特色產業發展，提升經濟發展效益和就業帶動能力，打造一批產業“特而精”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的精品特色產業小鎮。

第七節 促進大中小城鎮協調發展

構建以長沙為龍頭、長株潭都市圈為核心、區域性中心城市為依托、縣城和中心鎮為基礎，城市間分工協作，大中小城鎮相互協調、共同發展的城鎮體系。

（一）促進大中小城鎮協調發展。

做強長株潭現代化都市圈，建成人口規模達到1300萬左右的特大都市圈。支持長沙建成城區人口達到650萬左右的特大城市；把衡陽市、株洲市、岳陽市、湘潭市、常德市建成城區人口百萬以上II型大城市；推進地級城市及30萬人口以上縣城等多點優化布局，發展壯大一批區域性城鎮群，支持一批經濟強縣（市）率先發展成為中等城市，培育若干城區人口20萬以上新生中小城市。立足特色發展衛星城、專業特色鎮和綜合強鎮，將鄉鎮建成服務農民的區域中心，形成全省人口、產業合理集聚、科學布局的新型城鎮體系。

（二）做強做優區域性中心城市

發揮區域中心城市支撐城鎮化格局的重要支點作用，大力培育區域經濟中心，加快將長株潭都市圈建設成為具有全國影響力的現代化都市圈，支持岳陽市、衡陽市建設成省域副中心城市，進一步增強常德市、郴州市、邵陽市、益陽市、懷化市、永州市、婁底市、張家界市、吉首市等城市的經濟實力和輻射帶動能力。推動中心城區與周邊區域的交通、信息網絡的連接和產業分工協作，支持有條件的中心城市培育形成聯系緊密、一體化發展的都市區。

注：城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。

第三章 提高農業轉移人口市民化質量

堅持把人本價值作為推動城市發展的核心取向，以高質量推進農業轉移人口市民化為重點，全面深化戶籍制度改革和新型居住證制度，推動城鎮基本公共服務覆蓋所有常住人口。

第一節 健全農業轉移人口戶籍制度

以農業轉移人口為重點，以中小城市為主要遷入地，鼓勵符合條件的農業人口及其家屬進城落戶。

（一）引導農業轉移人口落戶城鎮。

結合全省生產力布局和地區承載力，引導農業轉移人口向城鎮化發展區遷移集聚。落實全面放開放寬城市落戶條件的各項政策，實行省內戶口遷移“跨市通辦”制度。以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、居家遷徙的農業轉移人口以及新生代外來務工人員為重點，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。地級市中心城區和縣城著力強化產業支撐，提升公共服務水平，鼓勵農民進城創業、就業和居住，實現就近市民化。推進長沙以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社保年限、連續居住年限等為主要依據，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。探索長株潭都市圈內城市戶籍準入年限同城化累計互認和戶口通遷。

（二）增強居住證含金量。

以居住證為載體，健全基本公共服務提供機制。全面推進未落戶城鎮常住人口的居住證制度，進一步完善租住房屋、務工就業、公共服務和社會保障的信息集成。推行流動人口居住證“一證通”制度，實現農業轉移人口憑居住證享受城鎮基本公共服務和辦事便利。鼓勵地方政府根據本地承載能力，不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，逐步消除居住證持有人與戶籍人口享有的基本公共服務差距。完善以居住證為主要依據的義務教育、就醫結算、職業技能培訓、保障性住房等制度，逐步拓展居住證持有人可享有基本公共服務的范圍，推進城鎮基本公共服務向常住人口全覆蓋。

（三）提高落戶便利度。

加強對農業轉移人口落戶政策的宣傳解讀，切實解決信息不對稱問題。建立線上申請審核系統，簡化審核手續，通過線上申報辦理落戶、異地就業、檔案轉接等手續，有效提高落戶便利度。加快構建集居住登記、房屋租賃、勞動就業、社會保障、繳稅收費等服務管理功能為一體的人口綜合信息系統，探索利用大數據技術和居住證制度建立各城市城區常住人口等常態化統計機制，為政策制定提供支撐。

第二節 推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋

加強對農業轉移人口的公共服務供給，按照先存量、后增量的原則加快推進城鎮基本公共服務向全體常住人口延伸，切實提高農業轉移人口在城鎮的生活水平和生活質量。

（一）保障隨遷子女受教育權力。

建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，依法保障隨遷子女平等接受義務教育。建立健全隨公辦中小學在校學生數變化情況動態調整中小學教職工編制總額的長效機制。將保障隨遷子女在公辦學校或政府購買服務的民辦學校接受義務教育的權利納入縣域義務教育優質均衡發展督導評估重要內容。落實義務教育階段民辦學校學生同步、平等享受“兩免一補”政策，保障未能在公辦學校就學的隨遷子女在普惠性民辦學校接受義務教育的權利。逐步完善并落實中等職業教育免學雜費和普惠性學前教育的政策。落實隨遷子女異地升學考試制度，為符合條件的隨遷子女在我省流入地參加中高考做好服務保障。繼續加強義務教育經費保障，建立義務教育生均公用經費基準定額動態調整機制。

（二）提高醫療衛生健康服務水平。

根據常住人口規模和社區分布狀況，均衡合理配置城鎮公共醫療衛生健康服務資源。完善基本醫療保險異地就醫醫療費用直接結算制度。推進農業轉移人口參加務工所在地社會保險。擴大基本公共衛生服務的覆蓋面，將農業轉移人口及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，享有與城鎮居民相同的基本醫療衛生健康服務。鼓勵有條件的地方將符合條件的農業轉移人口及其家屬納入城鎮醫療救助范圍。完善城市疾病預防控制體系，強化流動人口聚居地的重點傳染病防控、疾病監測、疫情處置和突發公共衛生事件應對能力。

（三）完善社會保障體系。

建立健全社會保險電子檔案管理信息系統，在省內實現聯網運行和各類社會保險關系跨地區、無障礙轉移接續。落實征地補償和被征地農民社會保障辦法，將被征地農民納入城鄉社會保障體系。推進農業轉移人口與城鎮職工平等參加養老、醫療、失業、工傷、生育保險并享受相應待遇，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。加大幫扶救助和“愛心助保”力度，幫助參保困難的農業轉移人口早參保、長繳費。

（四）拓寬住房保障渠道。

完善住房保障體系，優化保障性住房供給模式和布局，綜合采取實物配租和貨幣補貼等方式繼續擴大住房保障覆蓋面。進一步規范發展公租房，有序發展保障性租賃住房，探索發展共有產權房，多渠道滿足住房困難群眾的基本住房需要，大力提升住房保障服務水平和質量。加大對城鎮低保、低收入住房困難家庭的保障力度，實現應保盡保；穩步放寬住房保障準入條件，逐步解決更多中等偏下收入群體的住房困難問題；以解決新市民住房困難為出發點，擴大保障性租賃住房供給。把長期穩定就業的農業轉移人口納入城鎮住房保障和公積金制度范圍，提高農業轉移人口、城市低收入群體的住房保障水平。合理布局建設公共租賃住房，結合舊城改造、城中村改造和新城新區開發，建立交通便捷、配套完善的公租房，加強使用、退出管理，建立失信聯合懲戒機制。“十四五”期間，力爭全省新開工公共租賃住房4萬套。探索多元化住房保障供給，做好共有產權房試點工作。支持農業轉移人口數量較多的企業、開發區、產業園區集中建設員工宿舍和公寓。繼續推動通過收租市場閑置房源籌集公共租賃住房試點，探索公租房投資、項目建設和租賃經營管理新模式。將居住年限和社保繳納年限作為申請保障性住房、住房租賃補貼的主要條件，確保農業轉移人口與本地戶籍居民在申請條件和審核流程等方面保持一致。推進住房公積金制度向常住人口覆蓋，完善住房公積金異地轉移接續制度，進一步推進住房公積金異地貸款工作，允許農業轉移人口在流入地繳納和領取住房公積金。

第三節 提升農業轉移人口融入城市能力

完善農業轉移人口城鎮就業創業支撐和服務體系，強化農業轉移人口勞動權益保障，健全農業轉移人口社會參與機制，提高農業轉移人口的城市歸屬感。

（一）提升農業轉移人口就業能力。

完善農業轉移人口職業教育及技能培訓機制，推進農民工職業技能培訓擴面提質，激發既有人力資源潛在動能，提高就業素質和生存技能。聚焦智能制造、信息技術、醫療照護、家政服務等用工矛盾突出的行業，面向新生代農民工等農業轉移人口，廣泛開展職業技能培訓，顯著提高農業轉移人口就業競爭力。健全技能人才評價、激勵機制，加快建立職業技能等級與薪酬待遇掛鉤機制。完善并落實農民工等群體報考職業院校的政策，支持農業轉移人口接受職業教育，擴大職業院校面向農業轉移人口的招生規模，深化本科層次職業教育試點。深入實施職業技能提升行動和重點群體專項培訓計劃，廣泛開展新業態新模式從業人員技能培訓。引導企業、行業協會深入參與中高職院校、各類技能培訓機構的課程設置和教學過程，推動職業院校通過“校企結合”“工學結合”等方式，進行“訂單式”人才培訓。加強公共實訓基地建設，拓展職業院校、園區、企業等公共實訓基地建設主體。

（二）健全農業轉移人口就業創業服務。

深入開展勞務協作，健全崗位歸集發布和勞務對接機制，完善轉移就業服務，提高勞務輸出的組織化程度，建立農村務工人員服務保障與監測預警平臺。積極拓展縣域內就業崗位，擴大農村勞動力就地就近就業規模。推進脫貧人口穩崗就業，扎實做好易地搬遷人口就業幫扶，統籌抓好退捕漁民轉產安置。建立互聯共享的省級就業創業信息服務平臺，健全縣（市、區）、鄉鎮（街道）、社區（村）三級聯網的人力資源市場。充分利用人力資源信息平臺促進城鄉就業信息共享，完善集就業、職業技能培訓、勞動關系協調、社保登記發放等為一體的一站式服務體制機制，對就業困難群體實施分類精準幫扶。建設培訓創業一體化服務體系，積極開展創業創新培訓，將有意愿開展創業活動和處于創業初期的農業轉移人口全部納入創業培訓服務范圍。

（三）強化農業轉移人口勞動權益保障。

推動農業轉移人口與城鎮戶籍勞動者享有公平的就業機會、職業發展機會，保障勞動者同工同酬。健全勞動合同制度和勞動關系協調機制，探索建立新業態從業人員勞動權益保障機制。完善欠薪治理長效機制和勞動爭議調解仲裁制度，保障農民工按時足額獲得工資。圍繞提升維權意識，多渠道、針對性地開展農業轉移人口的普法教育。強化農業轉移人口公共法律服務供給，暢通農業轉移人口的維權渠道，進一步完善和發揮鄉鎮（街道）公共法律服務站、村（社區）法律顧問等作用，為農業轉移人口提供便捷高效的法律服務。完善勞動合同制度，加大執法和監督力度，引導各級政府建立勞動工資預警機制，保障勞動安全、規范勞動關系。建立拖欠農民工工資“黑名單”共享和聯動懲戒機制。規范城市管理和綜合執法行為，杜絕對農業轉移人口的不公正執法行為。

（四）完善農業轉移人口社會參與機制。

構建社群幫扶機制，提高城市包容度，幫助農業轉移人口及其隨遷家屬快速適應城市生產生活。依法保障農業轉移人口享有民主權利，鼓勵其加入黨組織、工會組織和社會組織，有序參與企業和社區的民主管理、民主決策和民主監督。鼓勵用人單位主動關心解決農業轉移人口居住生活等方面困難。在農業轉移人口集中的開發區和工業園區建設公共文化體育空間，并提供心理咨詢等服務，滿足農業轉移人口精神文化需求。引導農業轉移人口加入社區居民代表大會及社區志愿者隊伍，積極參加社區公共活動和建設管理。發揮工會、婦聯、共青團及志愿者組織等各類社會組織作用，及時反映農業轉移人口的利益訴求。

第四節 完善農業轉移人口市民化配套政策

強化各級政府責任，充分調動社會力量，構建政府主導、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。

（一）健全農業轉移人口市民化激勵機制。

提高城市政府吸納農業轉移人口落戶積極性，建立與人口流動趨勢相掛鉤的資金與城鎮建設用地指標支持機制。完善城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量掛鉤實施細則，保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求。提高“人地”掛鉤精準度，在省級國土空間總體規劃、年度土地利用計劃制定中，增加人口凈流入較多地區或吸納農業轉移人口落戶較多地區的建設用地規模和年度建設用地供給總量。推動城市政府強化農業轉移人口就業生活用地及教育用地保障。深化落實支持農業轉移人口市民化的財政政策，健全財政轉移支付和農業轉移人口市民化掛鉤機制，完善均衡性轉移支付分配辦法，統籌用好中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金和省級財政預算安排資金，完善省級農業轉移人口市民化獎補機制。健全財政建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業人口落戶數量掛鉤機制。

（二）建立農村“三權”自愿有償退出機制。

在完成農村不動產確權登記頒證的基礎上，探索制定進城落戶農民流轉承包地經營權、宅基地和農民房屋使用權、集體收益分配權，或向農村集體經濟組織退出承包地農戶承包權、宅基地資格權、集體資產股權的具體辦法，形成科學有效的制度體系。進一步完善農村“三權”確權管理體系，落實基層農村經營管理隊伍建設、成員身份確認、確權頒證三項工作。進一步明確自愿有償流轉退出的程序和受讓范圍，打通“三權”退出（流轉）的所有通道。加強農村產權流轉交易市場體系建設，培育配套運作主體，完善相關政策制度。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。落實不愿放棄農村各項權益的本地進城農村居民和異地轉入常住人口平等享有城鎮居民基本公共服務權。

（三）完善農業轉移人口市民化成本分擔長效機制。

強化各級政府對市民化公共成本的主要承擔責任，全面測算我省農業轉移人口市民化的成本總量及構成，積極調動社會力量，統籌制定多方參與、成本共擔的市民化成本分擔機制。各級政府主要承擔農業轉移人口的義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房及市政設施等方面的公共成本，企業應承擔勞動保障成本，確保農業轉移人口與城鎮職工實現同工同酬同權，農業轉移人口要承擔個人城市生活成本。增強政府分擔能力，加快產業發展，加強財源建設。積極爭取財政轉移支付，創新融資模式，拓寬融資渠道，開展農村土地綜合整理，增加土地收益。增強企業分擔能力，推進企業成長工程，扶持主導產業骨干企業做大做強，增強企業履行社會責任的能力，提高和改善職工福利待遇。增強個人分擔能力，不斷提高農業轉移人口農業經營收入、務工經商收入、財產性收入、轉移支付收入。

第四章 建設面向未來的現代化城市

堅持人民城市為人民，推動城市結構優化、功能完善和品質提升，建設富有時代氣息、具備自然之美、充滿魅力活力、具有文化底蘊的宜居、韌性、智慧、創新、綠色、人文現代城市。

第一節 提質增效，打造宜居城市

以更細膩的開發建設推進城市有機更新，以更精準的資源配置構建全齡友好城市，以更穩定的調控機制保障人民住有所居，保持城市旺盛的生命力，打造高水平建設、高質量發展的宜居湖南。

（一）推進城市有機更新。

把城市作為“有機生命體”，推進城鎮低效用地再開發，盤活土地價值，實現城市資源效率最大化和城市發展可持續。持續推進城市體檢，推廣長沙試點經驗，建立體檢評估機制，結合防疫情、補短板、擴內需工作，查找城市發展問題與短板。推動城鎮老舊小區、棚戶區改造，探索在政府引導下工商資本與原居民合作共贏的城市更新開發模式，實現城市精細化、高質量發展。推進完整社區建設，完善供水、供電、燃氣、公交、通信等市政設施，保障城鎮居民基本公共服務質量，提高住宅成品裝修和綠色建造水平，推進物業管理服務標準化，提升城市居民生活品質。

（二）構建全齡友好城市。

營造兒童友好、老年關愛的城市氛圍，關注殘疾人等特殊群體，建設幼有所育、老有所養、難有所助的全齡友好城市。完善促進兒童全面發展的制度體系，構建覆蓋全省的兒童健康服務體系，發展綜合性托育服務和社區托育服務，推進優質教育資源在城市內均衡布局。充分考慮兒童在政策制定、公共服務、城市規劃等方面的需求，建設溫暖、開放、包容的兒童友好型城市。深化居家和社區養老服務改革試點成果，構建城市養老服務“15分鐘”服務圈，建設以家庭社區機構相融合，推進醫養康養相融合的多層次養老服務體系，塑造適應老齡化趨勢的養老、孝老、敬老的城市環境。加強殘疾人友好環境建設，完善城市無障礙設施，增設無障礙公共交通。

（三）保障人民住有所居。

堅持“房住不炒”，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，加大住房保障力度，滿足新市民和住房困難群眾的基本住房需要。落實“一城一策”房地產市場調控機制，保證長沙調控政策的連續性與穩定性，形成市場調控長效機制，促進房地產市場平穩健康發展；長株潭都市圈推進融城示范社區建設。培育發展住房租賃市場，以長沙市作為全國住房租賃試點城市為契機，優化用地、金融、財稅等配套支持措施，逐步形成供求平穩、競爭有序、運營規范的住房租賃市場。加快構建以公共租賃住房、保障性租賃住房和共有產權住房為主的住房保障體系，加大對城鎮低保、低收入住房困難家庭的保障力度，實現應保盡保。

第二節 抵御風險，打造韌性城市

聚焦城市內涵式發展，通過推進海綿城市建設、增強城市防災減災能力、健全城市應急體系，提升城市的抗風險能力與自愈能力，塑造內外兼修的韌性城市。

（一）推進海綿城市建設。

推廣常德試點經驗，系統化推進海綿城市建設，充分發揮城市建筑、道路和綠地、水系等對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，增加城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面的“彈性”，有效減少城市建成區內澇。因地制宜建設城市蓄水排水設施，將老城區海綿城市建設與綠色社區、城市更新等銜接，實現綜合開發。推進海綿型建筑建設、公園綠地建設和自然生態修復，營造多樣的生物生存環境。

（二）增強城市防災減災能力。

提升城市災害預警與整治能力，形成有效防控重大安全風險的城市空間格局、產業結構和生產生活方式。加強水旱災害、地質災害、氣象災害、森林火災、地震等自然災害的預警信息發布系統建設，推進綜合監測預警信息共享與開放服務。提升災害防御工程標準，加強重點城市交通、水利、通信、能源等基礎設施設防標準，加快完成89個縣級城市防洪閉合圈建設，提升極端自然災害條件下抗損毀和快速恢復能力，提高城市空間韌性。在城市規劃、項目建設等環節切實加強地質災害危險性評估。加強城市安全風險監測預警能力，構建“空天地”一體化的安全感知網絡系統，構建“兩客一危一校”車聯網管理系統、雪亮工程等城市安全感知數據平臺，推動“城市生命線工程”建設。

（三）健全城市應急體系。

完善公共衛生服務和疾病預防控制體系，優化應急救援格局、強化應急物資儲備保障，推進城市安全發展示范創建，建立安全、可靠的城市應急體系。推進綜合醫院和疾控中心提標改造，健全公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制，完善重大疫情預警、救治和應急處置機制，提升平戰結合能力。建設湖南省“一部三中心”應急救援隊伍，實現應急救援隊伍前置、物資前置、指揮前置。保障應急物資儲備，建設以長沙應急物資集散調運基地為中心，以湘、資、沅、澧四水流域及洞庭湖區防汛抗旱等物資儲備為支撐，以湘中、武陵山片區應急物資（湘西防凍抗冰物資儲備中心）為補充的應急救災和防凍抗冰等應急物資儲備體系。加強人防組織指揮、人員防護、目標防護、專業力量、支撐保障體系建設，全面提升戰時防空、平時服務、應急支援能力。

第三節 產城融合，打造創新城市

落實前瞻布局、系統構筑、創新自強、引領未來的總體要求，發揮城市集聚創新要素的主要載體作用，著力增強城市創新能力，大幅提升產業支撐能力和吸納就業能力，助力打造具有核心競爭力的科技創新高地。

（一）培育創新產業。

培育壯大人工智能、大數據、區塊鏈、云計算、網絡安全、信息安全等新興數字產業，提升通信設備、核心電子元器件、關鍵軟件等產業水平，大力發展實體經濟，著力擴大就業崗位，夯實城鎮就業支撐。聚焦優勢產業、新興產業和未來產業，以新一代信息技術、自主可控和高性能計算機、高端裝備制造、新材料等產業為重點，部署實施一批重大攻關項目，突破一批關鍵核心技術。推動重大科技研發成果、新一代信息技術與傳統產業轉型深度融合，推動傳統產業智能化、高端化、服務化。推動生產性服務業融合化發展、生活性服務業品質化發展。

（二）構筑創新載體。

構建城市高能級創新平臺，以“三區兩山兩中心”為引領，以衡州大道科創走廊、岳陽高新區為支撐，以洞庭湖、湘南與大湘西各城市的創新創業示范區為輔助，共同爭取國家布局建設集成攻關大平臺、前沿科學中心和重大科技基礎設施。強化城市對創新人才的集聚能力，實施“芙蓉人才行動計劃”，建設城市創新創業就業生態圈，打造高素質人才蓄水池。構建多元創新創業城市空間，鼓勵城市發展眾創空間、創新工場、虛擬創新社區等新型孵化平臺，構建全鏈條創新創業服務體系，打造創新平臺集聚地。構建多層次、多領域、多元化的創新平臺網絡，培育一批國家級和省級重點實驗室、工程研究中心、產業創新中心、技術創新中心。

（三）推進產城融合。

提升產業園區綜合承載能力，提高園區基礎設施水平與公共服務水平，推進園區智慧化改造，建設產城融合示范區，培育城市創新發展動能。以增強園區重大產業項目承建能力為導向，加強園區水、電、氣、路、信等基礎設施與城市有機銜接，實現區城一體化布局和聯動發展。以人本化融合化為理念，提高園區公共服務設施的有效供給，構建適應產業發展和生活居住要求的公共服務體系，推動區域公共服務設施統籌利用，促進產業園區向城市綜合功能區轉型。加快構建現代化智慧園區體系，提升園區信息網絡支撐能力，推動公用系統與城市管理大數據互聯互通，為企業提供智慧便捷的公共服務。

第四節 數字賦能，打造智慧城市

以新型基礎設施布局為支撐，構建城市超級大腦；以數字政府建設為引領，推進政務與社會治理智慧化；以數字化轉型為路徑，豐富智慧城市應用場景，探索智慧城市建設的“湖南模式”。

（一）前瞻布局新型基礎設施。

推進實施5G覆蓋工程，集約利用鐵塔基站、電力桿塔等資源，實現5G覆蓋所有城市，推進薄弱地區4G網絡延伸覆蓋，建成5G+能源互聯網等新一代信息連接網絡和計算存儲平臺。加快部署窄帶物聯網（NB-IoT）基站，深入實施公共安全視頻監控建設聯網應用工程，優化車聯網車路協同環境，大力推動智慧燈桿建設，加快城市道路智能化改造，部署千萬級智慧感知網絡。統籌北斗地基系統建設與應用，創建航空航天遙感應用示范省。升級國家超級計算長沙中心等人工智能公共算力平臺，推動全省大數據中心一體化發展，打造一流算力樞紐協同創新體系。推動全省統一的政務云平臺建設，打造高效的政務資源協同共享體系。推動城鎮配電網智慧升級，支持長沙打造國際領先城市配電網。建設工業互聯網基礎設施，鼓勵龍頭企業搭建工業互聯網平臺，推進無人工廠、無人生產線、無人車間建設。推動完善數字貨幣、電子認證等數字應用基礎設施建設。

（二）建設高效便民的數字政府。

構建數字政府管理運營、基礎支撐、共享開放、治理應用、政務服務等體系。建設完善新型城鎮信息化基礎設施，增強信息基礎設施運行效率和服務能力，提升城鎮精細化、規范化、數字化管理水平。推進社會治理網格化管理，在社區治理、市場監管、環境監管、治安防控等領域，加強數據統計和信息應用，完善信息服務體系。深入推進“一件事一次辦”改革，推進政務服務標準化、規范化、便利化建設，實現省、市、縣、鄉、村政務服務實體平臺與網上平臺全覆蓋，企業群眾辦事只進“一扇門”、只上“一張網”。動態梳理形成政務數據共享目錄和供需對接清單，建立健全數據治理和動態更新機制，加快推進城鎮數據資源協同管理和融合應用。建設全省統一的OA協同辦公平臺，進一步加強工作協同，全面提升行政效能。全面推進長沙市、株洲市、益陽市等智慧城市示范建設，打造全省數字化城鎮發展樣板。

（三）豐富智慧城市應用場景。

全面推行城市運行“一網通管”，推進交通、消防、防災減災、給排水、電力、燃氣等重要公共設施的智慧化運行管護。大力推行智慧化生活應用，發展遠程辦公、智慧出行、智慧樓宇、智慧社區和無人駕駛。構建智慧化醫療與教育系統，推進公共服務便捷可及。建設覆蓋全省四級醫療機構的大數據資源中心，完善省市兩級全民健康信息平臺，推進互聯網醫院建設。以“國家教育信息化2.0試點省”為抓手，推動教育智慧化，實現各級各類教育平臺共建共享和互聯互通。

專欄10  智慧城市建設重點工程 1．新一代信息基礎設施。推進全省15萬個以上5G網絡基站建設、6萬個5G站址改造和新建工程，推進車站、商場等重點區域5G基站和配套網絡建設，到2025年5G網絡用戶普及率提高到60%，持續強化基礎薄弱地區4G網絡覆蓋。推進骨干網、城域網擴容，到2025年地級以上城市都具備移動固定網絡“雙千兆”服務能力。 2．智慧市政。部署建設智慧水務、智慧電力、智慧能源、智慧路燈等感知終端。建設智慧水務，構建覆蓋全省“立體、聯動、可見”的水利安全態勢監測感知網絡。構建智慧電力，實現電力管理自動化智能化，提升用電效率，高效管理用電設備。發展智慧能源，打造湖南能源大數據智慧平臺，接入全省煤、電、油、氣、新能源、電力負荷等各類數據，有效促進能源和信息深度融合，推進充電樁的建設布局，深化能源領域結構性改革。推行智慧路燈，建設涵蓋遠程抄表、監控、運營等功能的城市照明大數據平臺。 3．智慧社區。推動家庭安防監控設備、健康監測設備等與社區聯網，構建社區停車資源共享平臺和智能調度引導系統，發展無人物流配送。 4．智慧樓宇。統籌推動移動物聯網和樓宇物聯網感知設施、物聯網平臺等部署，構建覆蓋全域的樓宇物聯網設施體系，推進智能機電設備、智能消防、智慧安防、智能電梯建設。 5．智慧出行。推廣城市交通信號聯動、公交優先通行網絡及控制系統，發展智慧公交、電子站牌及應用終端產品。探索“互聯網+”交通與共享交通模式，推動單位、個人停車位錯時共享使用，建設智慧停車場，開發智能停車信息服務產品。 6．智慧醫療。建設省健康醫療大數據中心，加強5G、區塊鏈、大數據、人工智能、云計算等技術在“互聯網+醫療健康”中的應用，深化健康醫療大數據在行業治理、臨床和科研、公共衛生等領域的應用。不斷完善省全民健康信息平臺和省醫療保障信息平臺，強化互聯互通與資源共享。逐步實現電子健康卡跨地區、跨機構看病就醫“一卡通、一碼付、一檔查、一證惠”的目標。 7．智慧教育。打造以“湘教通”應用平臺和“湘教云”基礎平臺為主的全省教育大平臺，探索“5G+教育”創新應用和“人工智能+教育”創新實驗。到2025年，全省建成一批智慧教育標桿學校。

第五節 生態優先，打造綠色城市

堅持生態優先、綠色發展，積極應對氣候變化，深入落實“碳達峰、碳中和”目標，推進形成綠色低碳循環的城市生產生活方式和建設運營模式，讓城市再現綠水青山，顯著提高城市人居環境質量。

（一）打造城市生態空間。

多元共治打造綠色生態都市圈和城鎮群，建立城市間生態緩沖帶。加強長株潭生態綠心保護，打造長株潭都市圈城市中央公園。支持各城市發揮特色優勢，厚植綠色本底，促進經濟發展與生態保護良性互動。支持大湘西地區依托自然山水基礎，利用民族特色和歷史文化資源，打造生態文化旅游產業鏈。支持湘南地區結合紅色、綠色、古色，打造“三色”文旅旅游品牌。推動公園形態與城市空間有機融合，打造環城公園、社區公園、街頭游園、口袋公園。推進城市綠道建設，串聯城市公園綠地、文體中心等公共空間，服務休閑游憩健身，形成具有綜合功能的城市生態廊道。持續推進園林城市（縣城）創建行動，建成一批地域景觀特色鮮明、人與自然和諧共生的生態園林城市。

（二）加強城市生態環境保護與修復。

開展國土綠化行動，構建分布合理、類型豐富、完整連貫的城鄉綠地系統。推進“無廢城市”建設，加強源頭減量和資源化利用，城鎮生活垃圾日清運量超過300噸地區實現原生垃圾零填埋，加強危險廢物醫療廢物收集處理，加強塑料污染全鏈條防治。修補城市功能，提升城市環境品質，填補基礎設施短板。推進大氣污染綜合防治，持續改善城市空氣質量，降低碳排放強度，推進馬欄山近零碳排放示范區建設。實施長江經濟帶生態環境保護專項整治行動，推進“一江一湖四水”聯防聯治和飲用水源保護區環境專項整治，加快黑臭水體整治。嚴格污染地塊準入管理，穩步推進土壤管控與修復。

（三）推行綠色生產生活。

倡導簡約適度、綠色低碳生活方式，廣泛開展節約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區、綠色出行、綠色工廠、綠色礦山、綠色園區、綠色商場、綠色建筑創建行動。完善城市垃圾無害化資源化處理設施，全面啟動生活垃圾分類工作，到2025年，全省地級城市基本建成生活垃圾分類處理系統。分類限制和禁止使用不可降解塑料制品，擴大綠色消費市場。加大新能源汽車和智軌電車推廣應用支持力度。推行公交出行，完善公共交通網絡。

第六節 文化筑城，打造人文城市

加強歷史文化資源和歷史景觀的整體性保護，傳承創新歷史文化，塑造獨特城市風貌，建設有歷史記憶、地域風貌、文化內涵和都市魅力的人文城市。

（一）保護傳承歷史文化。

加強歷史文化名城名鎮、歷史文化街區、歷史建筑、民族風情小鎮文化資源挖掘和文化生態的整體保護，支持符合條件的地區申報國家級、省級歷史文化名城、名鎮。持續推動歷史文化街區和歷史建筑普查、劃定和確定工作。推進歷史建筑保護利用試點示范，探索湖南省歷史建筑可持續利用模式。弘揚紅色文化，充分挖掘紅色文化、非遺文化、歷史民族文化內涵。推動歷史文化名城、名鎮文化產業發展，適度有序開發特色旅游，扶持特色手工藝，開發具有地方、民族特色和市場潛力的文化產品和文化服務。加強城市山水自然地貌保護和修復，深度挖掘城市歷史遺產資源，注重延續城市文脈，保存文化記憶。

（二）塑造獨特城市風貌

依托湖南多樣化的自然地理基礎，尊重自然山水脈絡，深度挖掘城市文化資源，塑造湖湘特色城市風貌。加強城市設計引領，提高城市設計編制技術水平，明確城鎮建設風貌管理重點，強化城市設計對城市建設的指導作用。加強建筑設計管理，落實適用、經濟、綠色、美觀原則，重點加強對城市公共空間、超大體量公共建筑、超高層地標建筑、重點地段建筑的風貌管控。合理引導城市天際線、街道空間、建筑色彩與建筑風格、景觀綠化、夜景照明、慢行系統、公共藝術等要素管控。塑造城市特色空間，做好公共建筑規劃設計，建設一批適應當地自然地理特征、彰顯湖湘文化元素和人文形象的新建筑。

（三）健全公共文化服務體系。

加強城市社區文化中心（文化室）和區縣兩館建設，完善基層公共文化設施的網絡布局，有效整合和統籌利用基層公共文化資源。有序填補市級與縣級公共圖書館、文化館“空白點”，推動公共圖書館、文化館達標建設。推動基層公共文化設施資源共建共享，持續推進基層綜合性文化服務中心建設。加強新建住宅區和老舊住宅區公共文化體育設施配套建設。推動公共圖書館、文化館拓展陣地服務功能，開展體驗式、互動式的公共閱讀和藝術普及活動。

第五章 推進城市高水平治理

堅持城市治理全民參與、共建共享，創新治理模式，完善治理結構。堅持“全周期管理”意識，形成符合時代發展要求、符合人民群眾期盼的高水平治理體系。

第一節 構建現代城市治理體系

促進城市治理多層級聯動、多主體參與，優化城市管理體系，提升城市管理效能。

（一）完善城市治理結構。

健全黨組織領導的自治法治德治相結合的城鄉基層治理體系。尊重城市客觀實際與社會發展規律，加強城市社會發展預判，加強城市管理系統設計。發揮新一代信息技術支撐作用助推城市治理，推動城市治理工作精細化，提高城市智能化管理水平。

（二）構建共建共享社會治理格局。

暢通公眾參與城市治理的渠道和運作機制，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。充分發揮社會組織作用，培育發展基層生活服務類、慈善互助類、專業調處類社會組織，健全社會組織參與機制。發揮群團組織橋梁紐帶作用，積極引導工會、共青團、婦聯等群團組織參與社區共治。暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

第二節 提升城市規劃空間治理水平

全面踐行以人為本的規劃理念，健全完善規劃體系。創新規劃編制方法與研究手段，編制符合城市客觀實際、符合城市發展階段的城市規劃。提升空間治理水平，開創城市“規建管”統籌新格局。

（一）創新規劃理念。

全面倡導以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳的規劃理念。促進城鎮建設用地集約高效利用，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升轉變。將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市發展定位、城市規模體量、產業結構的基本依據。用系統性思維統籌規劃城市空間功能布局，統籌老城改造與新城區建設，統籌產業發展和居住功能，統籌地上地下空間綜合開發利用，統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村發展。加強規劃設計彈性思維，為未來城市發展留足空間。

（二）促進規劃協同。

建成定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。加強經濟社會發展規劃的全面統領作用、國土空間規劃的空間性指導和約束作用、專項規劃對規劃體系的補充完善和對特定領域的專業化指導作用。立足實際需求，編制區域戰略、城市群等跨區域空間規劃和專項規劃。構建完善四級三類國土空間規劃體系，明確國土空間開發保護格局。健全規劃管理體制機制，注重上下級規劃、各類型規劃的銜接協調。

（三）強化規劃管控。

全面推進各層級國土空間規劃編制，科學劃定城鎮開發邊界，統籌劃定“三區三線”，制定相應管控規則。推動國土空間規劃和用途管制統籌銜接，完善土地全生命周期管理機制。促進土地資源集約高效利用，推動實施低效用地再開發，逐步推進城市更新工作。建立健全國土空間規劃實施情況評估機制，及時開展城市體檢評估。加強控制性詳細規劃的公開性、強制性和落地性。充分發揮云計算、大數據等新技術對規劃管控的支撐作用。

（四）提升城市設計水平。

開展總體城市設計，確定城市風貌特色定位，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，提高城市景觀風貌的整體性和文脈連續性。依托城市自然山水脈絡，構建以藍脈綠網為骨架的綠色開敞空間，讓城市融入自然。尊重歷史脈絡和地域特色，在城市設計中融入湖湘文化、民族文化元素。指導老舊小區、老建筑改造，完善基礎設施，恢復老城區功能和活力。統籌片區建筑體量、風格、色彩，增強街區和建筑群的整體性、連續性和韻律感。貫徹落實“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，突出建筑使用功能以及節能、節水、節地、節材和環保。提高信息化應用水平，推廣BIM、CIM等技術應用，提升城市綜合空間分析能力，輔助開展城市設計。

第三節 提高城市社會治理水平

創新城市治理方法，增強城市治理“韌性”，提高城市運營和資源配置效率，形成覆蓋全面、管理精細、運轉順暢、反應迅速的城市治理體系。

（一）加強城市社區治理。

推動社會治理重心和服務重心向基層下移，以社區為城市治理載體，打通聯系服務群眾的“最后一公里”。堅持黨建引領，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，建立以社區居委會主導，群眾主體、物業企業、群團組織、社會組織、駐地企業單位參與的基層社區治理共同體。實行社區工作事項準入制度，深入實施“三個清單”“社區萬能章專項治理”行動，為社區減負增效。深化街道（鄉鎮）管理體制改革，合理推動人財物和權責利下沉，明確社區依法履職和依法協助工作事項，堅持“權隨責走、費隨事轉”。開展社區服務質量認證和能力評價試點，促進社區服務現代化標準化規范化發展。支持發展一批社會工作服務機構和志愿服務組織。深化基層協商民主，拓寬公眾參與渠道，健全小微權力監督制約機制。推動社區公約、居民公約全覆蓋。提高社區信息化智能化水平，完善城鄉社區公共服務綜合信息平臺，以信息化推動社區治理服務創新。深化“一件事一次辦”改革，不斷提升群眾辦事便利度，實現“一門式”公共服務覆蓋全部社區。

（二）完善矛盾糾紛預防化解機制。

打造源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。推進新時代“楓橋經驗”湖南化，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道。深入開展訴源治理工作，推動訴源治理工作站建設，建立覆蓋每個社區的糾紛預防化解常態化聯絡機制，將民事、行政案件萬人起訴率穩步下降至合理區間。搭建網絡問政等平臺，利用“省長信箱”“市長信箱”“12345熱線”等平臺架起群眾“連心橋”。完善信訪制度，深入推進湖南省信訪信息系統建設，推動信訪“三無”創建工作，完善信訪矛盾排查化解和重大決策風險評估機制。加強專業人民調解員和基層網格員隊伍建設，努力將矛盾化解在基層。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。健全調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接的多元化糾紛解決機制。建設在線矛盾糾紛化解平臺，推動解紛線上解決機制建設。健全社會心理服務體系和危機干預機制。

（三）提升城市綜合管理能力。

推動城市治理科學化，確保城市治理指導思想科學務實，城市治理實施縝密協調、低耗高效。找準服務群眾的切入點和著力點，實施服務供給側改革，推動建立精細化管理標準規范體系，確保民生“關鍵小事”落到實處。深化拓展網格化管理，提升全省社區網格化管理覆蓋率，開展網格化服務管理標準化建設。探索“網格化+智慧化”創新，推動城市基層治理精準高效。加強綜治中心規范化建設，進一步健全完善部門融合聯動機制。加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，加快推進跨部門跨領域信息共享和業務協調，推進城市運行“一網統管”，政務服務“一網通辦”。規范行政執法行為，深化城市管理執法體制改革。構建風險防控型縣域警務新模式，健全防控縣域風險工作新機制，持續強化公安基層基礎現代化建設，常態化開展掃黑除惡斗爭、禁毒人民戰爭，大力整治黃賭問題，著力推進園區、校區、社區“三區警務”，推進新時代警務工作。推進“互聯網+警務”工作，構建跨部門跨層級的政府綜合應急指揮智能化聯動體系，提高防災減災抗災救災能力。繼續推進社會信用體系建設，完善守信聯合激勵和失信懲戒聯動機制。完善社會德治體系，推動建立居民“道德檔案”。

第四節 加大配套改革力度

深化投融資體制改革，有效防范化解債務風險，推動城市財務平衡，優化行政區劃設置和城市行政資源配置，提高行政管理效能。

（一）深化投融資體制改革。

建立穩定有效的新型城鎮化投資增長機制。綜合考慮項目性質、投資建設運營周期，科學規劃項目資金平衡方案，合理設計投融資方案。優化資金期限結構，引入長期資金，探索發行超長期城市政府債券、永續債券，引導保險資金、社保基金等長期資金加大投入力度，鼓勵開發性政策性金融加大中長期貸款投放規模和力度。進一步創新投融資機制，穩妥開展基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs），規范有序推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。完善和落實鼓勵民間投資的政策措施，營造公平競爭的市場環境，鼓勵民間資本參與城鎮基礎設施、老舊小區改造等領域建設運營。疏通民間投資通道，提升報建審批服務水平，加大金融支持力度，落實降成本各項政策，用好向民間資本推介項目長效機制。鼓勵通過發行權益型金融工具籌措新型城鎮化基礎設施項目資本金。全面推進地方融資平臺公司市場化實體化轉型，培育競爭力強的地方專業化基礎設施投資運營企業和城市綜合開發運營商。

（二）完善城市財政資金預算管理制度。

全面實施政府預算績效管理，健全土地出讓金等政府性基金預算管理。提升國有資本經營能力，大力盤活存量優質資產，回收資金補充地方財力。規范政府性債務管理，將政府舉債融資全面納入預算監管，加強對融資平臺公司全口徑債務管理和動態監控，合理處置和化解存量債務，嚴控增量債務。

（三）優化行政區劃設置。

有序推進符合條件的地方撤縣設市或撤縣（市）設區，嚴格限制將距離主城區較遠、與主城區經濟聯系較弱的縣（市）改區。依據行政區劃管理有關規定，對產城融合程度較高的開發區，探索實行并入屬地政府或實行“區政合一”的管理體制。依照我省設鎮設街道標準，優化現有街道設置，有序均衡推進符合條件的地方開展設鎮設街道工作。簡化行政區劃層級，有序推進省直管縣（市）和市管縣（市）并行，探索市轄區直管社區。

第六章 促進城鄉融合發展

堅持整體謀劃與重點突破，以促進城鄉生產生活要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關鍵，塑造工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系。

第一節 促進城鄉要素雙向自由流動

以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，打破城鄉人才、土地、資金、技術等要素流動壁壘，促進城鄉互動發展，增強區域整體實力。

（一）暢通城鄉人才流動渠道。

引導各類人才“上山下鄉”，積極推進城鄉“湘才鄉連”“校聯體”“醫聯體”建設，支持基層運用雙向兼職、技術入股等形式搭建柔性引才用才渠道。引導和鼓勵高校畢業生到農村基層工作，加大農技、水利、衛生、教育等領域農村定向大學生公費培養力度，統籌深化“三支一扶”計劃等基層服務項目。鼓勵支持各類人才返鄉創業，總結推廣一批返鄉創業試點經驗。推進科技人才隊伍建設，加大科技特派員、湘西特聘專家等科技人才選派支持力度，推動專家服務城鄉全覆蓋。推進城鄉教師流動，健全芙蓉學者和芙蓉名師遴選渠道。推動城鄉醫療人才流動，提升基層衛生人員服務能力。健全城鄉專業技術人才招聘流動機制，加大對基層優秀人才的支持力度。

（二）深化農村土地制度改革。

創新進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度，保持土地承包關系穩定并長久不變。持續推進瀏陽市、汨羅市、寧遠縣、鳳凰縣農村宅基地制度改革試點，完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地“三權分置”管理辦法，健全宅基地流轉制度，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地、房屋。推動建立集體經營性集體建設用地入市制度，依法合規允許就地入市或異地調整入市，并允許閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

（三）強化城鄉融合財政金融保障。

建立健全省市縣三級財政共擔機制，圍繞財政支持政策做好項目謀劃布局與儲備，實現項目、政策、資金的精準對接，爭取更多的財政預算投入城鄉建設。完善城鄉金融服務，支持通過市場化方式設立城鄉融合發展基金，鼓勵提供對新型農業經營主體、小農戶和返鄉創業群體的專屬金融服務和產品，探索拓展農村抵質押品范圍。促進工商資本入鄉，營造法治化便利化的基層營商環境，落實城鄉融合配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化規模化集約化經營的農業領域，完善利益聯結機制，讓農民和村集體合理分享收益。

（四）推動科技成果入鄉轉化。

深入推行科技特派員制度，依托全省122支科技專家服務團，推動農業科技服務體系建設，培育一批專業化、社會化、便捷化的星創天地，帶動萬名科技人員服務鄉村。攻關農業關鍵共性技術難題，健全省市縣三級科技成果轉化工作網絡，圍繞我省農業優勢特色千億產業和“一縣一特”品牌建設，集中突破生物種業、食品加工等領域“卡脖子”技術問題。加快培育建設瀏陽市、湘陰縣、資興市等國家級創新型縣市，積極培育建設岳麓區、邵東市等省級創新型縣市區。積極推進永州市等創建國家農業高新技術產業示范區，加強全省農業科技園區建設，促進農業科技成果轉化與產業化。

第二節 推動城鄉公共資源均衡配置

推進教育、醫療、文化與體育資源城鄉共享，統籌城鄉社會保障系統，推動城鄉基礎設施共建共享，形成以城帶鄉、協同共融的城鄉發展格局。

（一）推進教育醫療資源城鄉共享。

建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制，優先發展農村教育事業。加大“縣管校聘”改革力度，推進義務教育學校校長教師交流輪崗，統籌城鄉教師資源。實施“互聯網+”教育應用基礎全覆蓋工程，全面啟動“千群萬課”農村網絡聯校群建設，通過學校聯盟、集團化辦學等促進優質教育資源共享。推進基本公共衛生服務城鄉共享，全面建立分級診療制度，推進城市醫療集團和縣域醫共體建設，夯實城市大醫院與縣醫院對口幫扶關系，開展定期巡回醫療和常態化遠程醫療。繼續實施基層醫療服務能力提升項目和基層醫療衛生機構大專本土化人才培養項目，引導醫衛人才資源下沉。加強基層醫療衛生機構專病專科建設，選建一批中心衛生院作為縣域醫療次中心并達到二級醫療水平。

（二）推進文化體育事業向鄉村覆蓋。

統籌城鄉公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，推動文化資源重點向鄉村傾斜，提高服務的覆蓋面和適用性。推行公共文化服務參與式管理，建立城鄉居民評價與反饋機制，引導居民參與公共文化服務項目規劃、建設、管理和監督，推動服務項目與居民需求有效對接。建立文化結對幫扶機制，積極開展“陽光工程”“圓夢工程”農村文化志愿服務行動和“百師千課聯站進村”新時代農民文明素質提升志愿服務行動，推動文化工作者和志愿者等投身鄉村文化建設。積極開展體育強省、全民運動健身模范市和全民運動健身模范縣三級聯創活動，促進基本公共體育服務城鄉間均等化。

（三）統籌城鄉社會保障體系。

完善城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動建立“黨建+養老”“志愿+養老”“社工+養老”等農村互助養老模式。加速城鄉養老資源流動，加強農村養老服務供給，建設鄉鎮綜合養老服務中心和村級互助養老服務平臺，推進特困人員供養服務機構提質改造行動，建設區域性養老服務機構。完善城鄉醫療救助管理辦法，加快建成全省統一的醫療保障信息平臺，依托“湘醫保”建設，實現省內“一站式”結算，探索建立醫保跨省異地就醫聯網直接結算機制。穩步推進社會救助制度城鄉統籌，逐步實現全省城鄉社會救助服務均等化，鼓勵有條件的地區為持有居住證人員在居住地辦理社會救助。推進低保制度城鄉統籌，健全鄉村弱勢群體關愛服務體系，全面推行農村留守老人定期探訪制度，健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系。

（四）推動城鄉基礎設施一體化發展。

堅持城鄉一盤棋的發展理念，促進城鄉基礎設施一體化規劃、建設與管護。統籌規劃重要市政公用設施，推動其向城市郊區鄉村和規模較大中心鎮延伸；推動城鄉路網一體規劃設計，暢通城鄉交通運輸連接，實現縣鄉村道路聯通、城鄉道路客運一體化；統籌規劃城鄉污染物收運處置體系，因地制宜統籌處理城鄉垃圾污水，加快建立鄉村生態環境保護和美麗鄉村建設長效機制。加快建設現代化農村配電網。構建事權清晰、權責一致、全省統籌、市縣負責的城鄉基礎設施一體化建設機制。合理確定城鄉基礎設施統一管護運行模式，健全有利于基礎設施長期發揮效益的體制機制。

第三節 促進城鄉產業協同發展

適應居民消費升級新趨勢，推進城鄉生產與消費多層次對接，引導城鄉產業協同發展，構建城鄉良性經濟循環。

（一）推進城鄉生產與消費多層次對接。

暢通城鄉消費聯通渠道，依托“互聯網+”和“雙創”推動農業生產經營模式轉變，推動“135”工程升級版和農村一二三產業融合發展試點示范建設、促進休閑農業經營主體提檔升級。推動消費新業態新模式向農村市場拓展，探索開展農村客貨郵融合發展試點，健全和完善縣鄉村三級物流配送體系，加快工業品下鄉和農產品進城，打造農產品展示展銷平臺，持續做好農產品批發市場、集貿市場提質升級。健全鄉村旅游、休閑農業、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養老等新業態培育機制，探索農產品個性化定制服務、會展農業和農業眾籌等新模式，開展各類展會節慶活動，完善農村電子商務支持政策，擴大農產品消費市場。

（二）引導城鄉產業協同發展。

推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合，把特色小鎮作為城鄉要素融合重要載體，完善小城鎮聯結城鄉的功能，探索美麗鄉村特色化差異化發展模式，盤活用好鄉村資源資產，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。推進農業經營主體融合發展，打造標桿龍頭企業，深入實施“千社萬戶”工程。加快發展農產品加工業，深入實施農業“百千萬”工程和“六大強農行動”升級版，做大做強優勢特色農產品加工龍頭企業，建立一批精深加工能力強、規模集約化水平高的農產品加工企業集群和加工園區，引導農民專業合作社規范發展，帶動小農戶專業化生產，分享加工、銷售環節收益。

第四節 縮小城鄉居民收入差距

以城帶鄉，拓展農民增收渠道，統籌拓展農民工資性收入、經營性收入、財產性收入、轉移性收入渠道，促進農民收入持續穩定增長，推動實現共同富裕。

（一）拓展農民增收渠道。

促進農民工資性收入增長，統籌推進 “創業興湘樂業富民”工程和“311”就業服務行動，完善最低工資正常增長機制。促進農民經營性收入增長，大力發展鄉村產業，建立農產品優質優價正向激勵機制，完善企業與農民利益聯結機制，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。引導龍頭企業與農民共建農業產業化聯合體，實施“百企千社萬戶”現代農業發展工程、新型職業農民培育工程、新型農業經營主體培育工程，推進家庭農場“五化”建設，把農業產業鏈的增值收益、就業崗位盡量留給農村和農民。促進農民財產性收入增長，完善集體資產收益分配制度、創新受益模式，實現農民財產性收入穩步快速增長。建立健全以綠色生態為導向的農業補貼制度，積極落實各項惠農政策，保障農民轉移性收入。

（二）鞏固提升脫貧攻堅成果。

落實脫貧地區5年過渡期“四個不摘”，保持現有幫扶政策、資金支持、幫扶力量整體穩定。以湘西地區、湘贛邊區域為重點，支持武陵山、羅霄山片區建設鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接先行示范區，縮小城鄉差距，促進城鄉融合發展。支持有條件的大中型搬遷安置點開展新型城鎮化建設，加快推進易地扶貧搬遷人口市民化進程。接續推進脫貧地區發展，增強脫貧群眾發展能力，支持推進“萬企興萬村”行動。堅持以就業帶動城鎮化，提供技能培訓和用工信息，建立農業新型經營主體帶動幫扶機制，幫助脫貧家庭主要勞動力就近獲得穩定的就業機會。健全省市縣互通、多部門參與的防止返貧動態監測和幫扶機制，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難戶開展常態化監測預警，建立快速發現和響應機制，分層分類統一納入幫扶政策范圍，及時消除風險，動態化管理，堅決守住防止規模性返貧的底線。

第七章 規劃實施保障

加強黨的領導，加強組織協調，強化政策協同，健全保障機制，形成全社會推動規劃實施合力，確保規劃確定的目標任務如期完成。

第一節 堅持黨的全面領導

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，切實加強黨對推進新型城鎮化的領導，確保黨中央、國務院和省委、省人民政府重大決策部署貫徹落實到位。充分發揮黨的各級組織的領導作用和戰斗堡壘作用，激勵干部擔當作為，全面調動各級干部的積極性、主動性、創造性，為規劃實施提供堅強組織保障。

第二節 加強組織協調

各級發展改革、住房和城鄉建設部門要統籌推進本地區新型城鎮化工作，要編制新型城鎮化實施方案和重點任務，細化實化規劃明確的目標任務和政策改革舉措。各有關部門要按照職責分工，加強對規劃實施的指導，在重大政策制定、重大體制創新、重大項目安排等方面予以積極支持。各市縣政府要把推進新型城鎮化戰略納入發展規劃，結合實際制定本地區推進新型城鎮化規劃或實施方案，狠抓貫徹落實。

第三節 強化政策統籌

根據本規劃制定配套政策舉措，強化部門間政策制定和實施的協調配合，推動人口、土地、就業、社保、產業、資金、住房、生態環境等方面的政策和改革舉措形成合力，形成相互銜接、務實管用的新型城鎮化政策工具箱。

第四節 加強監測評估

建立健全統計監測與評估指標體系，適時開展規劃中期評估和專項監測，繼續完善推進新型城鎮化工作的目標責任制。各地要基于當地發展特征，進一步優化綜合評價指標體系，實施差異化考核，健全工作監測評估體系和考核辦法，確保政策舉措落實到位。
 

   湖南省“十四五”新型城鎮化規劃.doc