土地的開發、整理與復墾是增加耕地面積的有效手段，也是我國實行耕地保護制度、落實耕地占補平衡制度的主要措施。土地的開發主要是指對未利用土地的開發利用；土地整理是指對土地利用不充分的土地進行綜合整治，提高土地利用效率；土地復墾是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。此次《土地管理法》修改，未對土地整理復墾開發制度進行修改。

一、未利用土地開發

《土地管理法》第三十九條、第四十條、第四十一條對未利用土地開發做了詳細規定：

一是國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃進行未利用地開發。對未利用地的開發是補充耕地的有效途徑，國家給予鼓勵，并給予各種政策。國家保護開發者的合法權益不受侵害，對侵害開發者合法權益的單位和個人將依法作出處理。開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府批準，可以確定給開發單位或個人長期使用，可以依法將土地的使用權或承包經營權確定給土地開發者，明確土地使用權或者承包經營權的年限。土地使用權或者承包經營權可以繼承，但是不得用于非農業建設。

二是未利用土地的開發，必須以保護和改善生態環境，防止水土流失、土地荒漠化、土壤污染等為前提條件，要根據土地利用總體規劃制定未利用土地開發規劃，合理確定開發未利用土地的區域，對于可能造成水土流失、土地沙化和洪澇災害的地區，要禁止開發。要將未利用土地的開發與生態環境建設相結合，采取措施防止水土流失和土地沙化，不但不能使未利用土地開發造成生態環境的破壞，還要通過土地開發達到改善生態環境的效果。

三是因地制宜，將適宜開發成農用地的，應當優先開發成農用地，其中適合開發成耕地的首先應當開發成耕地。

二、土地整理

土地整理，是指通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生態條件和生態環境的行為。《土地管理法》第四十二條規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。”

一是國家鼓勵進行土地整理，對進行土地整理的給予政策上的支持，各級人民政府應當協調解決好土地整理中的產權關系、利益分配等問題，保證土地整理有效實現。

二是對土地整理作出規劃。使土地整理按規劃進行后，真正達到改善生產條件和生態環境的作用，既增加了有效耕地面積，又改善了生產生活條件。2017年1月10日，國土資源部、國家發展改革委聯合印發了《全國土地整治規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》），提出未來五年國家土地整治戰略部署，確定土地整治的指導思想、基本原則、目標任務和方針政策，統籌安排各項土地整治活動和高標準農田建設任務，明確土地整治重點區域和重大工程，提出規劃實施保障措施。《規劃》是開展土地整治活動的基本依據和行動指南。

三是土地整理應當由縣、鄉人民政府組織。土地整理往往涉及幾個村或幾個村民組，幾十個承包經營權人，沒有統一的組織很難進行。同時，縣、鄉人民政府應當對整理土地的調整作出安排，不得借土地整理侵害農民的合法權益。

三、土地復墾

土地復墾是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。《土地管理法》第四十三條規定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優先用于農業。”

為了加強土地復墾工作，1988年國務院制定了《土地復墾條例》。這個條例的制定，對促進土地復墾工作發揮了重要作用。但是，隨著我國經濟的快速發展，生產建設活動的強度、廣度越來越大，實踐中出現了損毀土地“舊賬未還清，新賬又增加”的情況，為此，國務院對《土地復墾條例》進行了全面修訂，并于2011年3月5日頒布施行。

（一）關于土地復墾的責任主體

《土地管理法》《土地復墾條例》中規定，一是生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾。具體包括：露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；地下采礦等造成地表塌陷的土地；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；能源、交通、水利等基礎設施建設和其他生產建設活動臨時占用所損毀的土地。二是規定由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀的土地（即歷史遺留損毀土地），以及自然災害損毀土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。這一規定主要是為了解決歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾責任主體缺失的問題。

（二）關于督促履行復墾義務的措施

一是土地復墾方案的編制與審查制度。按照規定，土地復墾義務人應當編制土地復墾方案；未編制或者編制不符合要求的，有關政府不得批準建設用地，有關自然資源主管部門不得批準采礦許可證。土地復墾方案編制與審查制度是推動土地復墾工作的一個重要抓手，不僅可以讓土地復墾義務人認識到土地復墾的重要性，更是為土地復墾義務人如何進行復墾指明了方向。

二是加強對土地復墾實施環節的監督管理。按照規定，土地復墾義務人應當按照土地復墾方案開展土地復墾工作；生產建設周期長、需要分階段實施復墾的，土地復墾義務人應當將土地復墾工作與生產建設活動統一規劃、統籌實施。同時，土地復墾義務人要定期報告有關土地復墾情況，自然資源主管部門要加強監督。

三是建立土地復墾資金保障機制。按照規定，土地復墾義務人應當將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資；土地復墾義務人不復墾或者復墾驗收中經整改仍不合格的，要繳納土地復墾費，由有關自然資源主管部門代為組織復墾。

四是嚴格履行土地復墾驗收程序。按照規定，土地復墾義務人完成土地復墾任務后，應當向所在地縣級以上地方人民政府自然資源主管部門申請驗收，并明確了驗收程序、驗收內容和驗收結果。其中，為了防止復墾驗收中弄虛作假，特別建立了多部門共同驗收、專家參與、初步驗收結果公開聽取意見等制度，加大對驗收環節的規范和監督力度。

五是對土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的制約手段。土地復墾義務人不依法履行復墾義務的，有關政府和自然資源主管部門不得批準新的建設用地、采礦許可證，也不得批準采礦許可證的延續、變更和注銷。這項制度也是一個重要的抓手，對于需要持續進行生產建設活動的土地復墾義務人來說，這項制度非常有效。

上述五項制度作為一個整體，明確了生產建設活動損毀土地復墾各個環節的要求，形成了比較有約束力的監管措施鏈條，可有力地促進土地復墾義務人自覺履行土地復墾義務。

（三）關于歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾

一是縣級以上人民政府自然資源主管部門應當對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行調查評價，并在此基礎上編制土地復墾專項規劃，確定復墾的重點區域、目標任務和要求。

二是政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。對于土地權利人自行復墾的，給予相應的扶持、優惠措施。

三是對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾按項目實施管理，同時對項目管理的各個環節，包括項目的確定、項目設計書的編制、施工單位的確定、項目的實施和驗收等作出明確規定。

本文選自由中國大地出版社剛剛出版的《新＜土地管理法＞學習讀本》

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