2019年“兩會”期間，習近平總書記參加內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)，“要把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。中央領導同志多次強調(diào)耕地保護，特別是永久基本農(nóng)田的劃定和保護，充分體現(xiàn)了堅決守住永久基本農(nóng)田保護紅線的重要性，充分表明黨中央、國務院對永久基本農(nóng)田保護工作一以貫之的高度重視。
 

 

 

全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護意義重大。新時代我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但人多地少、人均耕地資源少、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是最優(yōu)質(zhì)、最精華、生產(chǎn)能力最好的耕地，劃定并守住永久基本農(nóng)田控制線功在當前、利及長遠，是確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障，是深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎，是實施鄉(xiāng)村振興，促進生態(tài)文明建設的必然要求，是貫徹落實新發(fā)展理念的應有之義、應有之舉、應盡之責，對全面建成小康社會、建成社會主義現(xiàn)代化國家具有重大意義。到2020年，全國永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，基本形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護格局，筑牢實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的土地資源基礎。

 

 

 

適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和加快生態(tài)文明體制改革要求，牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體理念，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)系統(tǒng)保護相統(tǒng)籌。

 

 

強化用途管制，加強永久基本農(nóng)田對各類建設布局的約束和引導，嚴格控制非農(nóng)建設占用永久基本農(nóng)田。

 

 

落實質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加強土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設，提升永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，建立健全占用和補劃永久基本農(nóng)田踏勘論證制度，建設永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

 

 

充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，強化永久基本農(nóng)田保護主體責任，健全管控性、建設性和激勵性保護政策，完善監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護權責相統(tǒng)一。
 

 

 

 

新《土地管理法》第三十三條規(guī)定：“國家實行永久基本農(nóng)田保護制度。下列耕地應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護：“

 

（一）經(jīng)國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；

 

“（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標準農(nóng)田；

 

“（三）蔬菜生產(chǎn)基地；

 

“（四）農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；

 

“（五）國務院規(guī)定應當劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。”

 

此次《土地管理法》修改，主要增加了兩方面內(nèi)容：

 

一是第一款第（一）項的“經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地”修改為“經(jīng)國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地”，增加了“糖等重要農(nóng)產(chǎn)品”。修改的主要考慮是：“十三五”規(guī)劃提出要加快推進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，積極引導調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結構，支持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)加強棉花、油料、糖料、大豆、林果等生產(chǎn)基地建設。為此，在修正案中將“糖等重要農(nóng)產(chǎn)品”補充進來。

 

二是在第一款第（二）項中增加“和已建成的高標準農(nóng)田”。高標準農(nóng)田是指建成集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田，屬于“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產(chǎn)量高”的穩(wěn)定保量的糧田。2012年10月11日，國土資源部召開加快推進高標準基本農(nóng)田示范縣建設動員部署視頻會議，要求加快建設500個高標準基本農(nóng)田示范縣，“十二五”期間，在劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)，建成不少于2億畝集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田。《中共中央、國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（中發(fā)〔2019〕1號）提出要嚴守18億畝耕地紅線，到2020年確保建成8億畝高標準農(nóng)田的目標。為此，此次修改將高標準農(nóng)田納入永久基本農(nóng)田范圍。

 

 

1998年《土地管理法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上?；巨r(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。當時確定80％的比例，是根據(jù)當時的國民經(jīng)濟和今后人民對糧、棉、油需要來確定的。1998年，我國耕地總量為19.5億畝，按照80％計算，不足16億畝。考慮到我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，占用大量土地，部分省份耕地后備資源嚴重不足，為避免“一刀切”的政策影響地方發(fā)展，我們在修正案中明確：“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況規(guī)定”，更加實事求是。

 

 

新《土地管理法》第三十四條明確規(guī)定：“永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實施。永久基本農(nóng)田應當落實到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。”

 

一是落實到地塊。各級自然資源主管部門應按照論證審核通過的省、市、縣各級永久基本農(nóng)田劃定方案，根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術規(guī)程》（TD／T　1032—2011）的要求，采取內(nèi)外業(yè)相結合的工作方法，將已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田圖斑，實地調(diào)查確認到每個地塊，具體確定邊界、坐落、面積、地類、保護情況、質(zhì)量等別（級）等信息，依次對永久基本農(nóng)田保護片（塊）進行編號，作為永久基本農(nóng)田管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析、匯總的基本數(shù)據(jù)單元。市縣永久基本農(nóng)田劃定方案確定的永久基本農(nóng)田面積、布局原則上不得調(diào)整。

 

二是設立標志。按照《基本農(nóng)田保護條例》（國務院令第257號）有關要求，由縣級人民政府設立保護標志，予以公告。市縣級自然資源主管部門要在本級人民政府組織下，會同有關部門充分利用已有保護標志，在鐵路、公路等交通沿線和城鎮(zhèn)、村莊周邊的顯著位置，及時補充更新設置標志牌和界樁，昭示社會，接受監(jiān)督。各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門要按照《基本農(nóng)田與土地整理標識使用和有關標志牌設立規(guī)定》（國土資發(fā)〔2007〕304號）和《基本農(nóng)田劃定技術規(guī)程》的有關要求，結合落地塊實際情況，細化設置永久基本農(nóng)田標志具體措施和規(guī)范，標志牌和界樁設立要統(tǒng)一規(guī)范、因地制宜、節(jié)約簡潔、醒目清晰，標識內(nèi)容包括永久基本農(nóng)田的位置、面積、保護責任人、保護片（塊）號、相關政策規(guī)定、示意圖和監(jiān)督舉報電話等相關信息。標志牌和界樁一經(jīng)設立，任何單位和個人不得擅自破壞和改變。原有基本農(nóng)田發(fā)生變動的地塊，要及時更新或移除舊的保護標志。

 

三是健全表冊。各級自然資源主管部門以行政村為基本單元，按村級、鄉(xiāng)級、縣級、市級、省級的順序自下而上逐級進行匯總，編制省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級永久基本農(nóng)田表冊。永久基本農(nóng)田表冊應包括現(xiàn)狀登記表、現(xiàn)狀匯總表、保護責任一覽表、劃定平衡表等，主要內(nèi)容應包括永久基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量［等別（級）、坡度等］、位置、保護責任等信息。各級自然資源主管部門要確保表冊信息真實、完整、準確，確保與落地塊、明責任等劃定信息一致。

 

四是完善圖庫。市縣級自然資源主管部門根據(jù)市縣級永久基本農(nóng)田劃定方案，編制標準分幅永久基本農(nóng)田保護圖、鄉(xiāng)級永久基本農(nóng)田保護圖、縣級永久基本農(nóng)田分布圖，以及城（鎮(zhèn)）周邊永久基本農(nóng)田保護圖。以縣級為基本組織單元，以土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中土地利用要素和基礎地理信息要素為支撐和基礎，依據(jù)永久基本農(nóng)田劃定方案成果，以及落地塊、明責任、設標志、建表冊任務完成情況，銜接土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，更新完善省、市、縣三級永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，做到圖、數(shù)、實地相一致。
 

 

 

永久基本農(nóng)田劃定以來，按照黨中央“鞏固、完善、提高”的部署要求，自然資源部連續(xù)兩年出臺規(guī)范性文件，落實永久基本農(nóng)田特殊保護政策。2018年，國土資源部印發(fā)《關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號），以建立健全永久基本農(nóng)田“劃、建、管、補、護”長效機制為主線，堅持保護優(yōu)先，堅持從嚴管控，落實特殊保護制度。2019年，自然資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）進一步鞏固劃定成果，重點解決劃定不實、非法占用等問題，完善保護措施，提高監(jiān)督管理水平。為此，為了嚴格永久基本農(nóng)田管理，《土地管理法》修正案專門增加一條，明確規(guī)定：“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉用或者土地征收的，必須經(jīng)國務院批準。禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉用或者土地征收的審批。”

 

這樣修改，主要是貫徹落實黨中央關于永久基本農(nóng)田保護的決策部署，并將實踐好的經(jīng)驗做法上升為法律制度，從嚴管控非農(nóng)建設占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農(nóng)田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。按有關要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，省級自然資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報自然資源部進行用地預審；農(nóng)用地轉用和土地征收依法依規(guī)報國務院批準。這意味著，除了黨中央、國務院支持的重大建設項目、軍事國防類、交通類、能源類、水利類，以及落實黨中央、國務院部署的交通能源水利設施項目等六大類外，其他項目一律不許占用永久基本農(nóng)田。同時，為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，《關于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》明確，深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣省級以下基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設項目，確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，可以納入重大建設項目范圍，可以依法占用永久基本農(nóng)田。

 

另外，《關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》還強調(diào)，要堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。永久基本農(nóng)田必須堅持農(nóng)地農(nóng)用，禁止任何單位和個人在永久基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動；禁止任何單位和個人破壞永久基本農(nóng)田耕作層；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田；禁止以設施農(nóng)用地為名違規(guī)占用永久基本農(nóng)田建設休閑旅游、倉儲廠房等設施；對利用永久基本農(nóng)田進行農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的要合理引導，不得對耕作層造成破壞。

 

 

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