新《土地管理法》第三十二條規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少、質量不降低。耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地；耕地質量降低的，由國務院責令在規定期限內組織整治。新開墾和整治的耕地由國務院自然資源主管部門會同農業農村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地。”
 

 

與原《土地管理法》相比，這次修改重點是突出了耕地質量的保護與提升，明確省級人民政府的耕地保護責任，不僅僅是以前的保耕地數量，更重要的是要保護和提升耕地質量。耕地保護從重“數量”到“數量”與“質量”并重的轉變，不僅僅是管理方式上的轉變，更重要的是，這種轉變標志著我國耕地保護新時代的開始。

 

第一，新《土地管理法》規定以省、自治區、直轄市為單位實行耕地總量平衡，明確了省、自治區、直轄市人民政府耕地保護的目標和責任。

 

第二，保證耕地總量不減少、耕地質量不降低是對各省、自治區、直轄市人民政府的最低要求，有些省、自治區、直轄市的耕地數量還應該增加、質量還應該提高。將來，國土空間規劃將明確各省、自治區、直轄市的耕地保護總目標。各省、自治區、直轄市應當根據這個總目標，將耕地保護責任層層落實到各級地方政府。

 

第三，對于省級人民政府沒有切實履行耕地保護責任的，國務院將及時采取措施，對于耕地數量減少的，國務院將責令在規定期限內組織開展與減少耕地數量與質量相當的耕地；對于耕地質量降低的，國務院將責令在規定期限內組織整治。同時，對于新開墾的耕地，自然資源部將會同農業農村部進行驗收。

 

第四，根據我國實際情況，個別省、直轄市難以在本行政區域內做到耕地平衡，“一刀切”的規定容易造成過度開發引起生態環境破壞和水土流失。為此，新《土地管理法》明確，經國務院批準，可以核減該省、直轄市的耕地開墾數量，易地開墾耕地，同時強調易地開墾耕地的數量和質量必須相當。
 

 

 

我國耕地保護從重“數量”到“數量”與“質量”并重的演變，主要是我國國情和我國經濟社會發展水平決定的。這一演變主要經歷了三個過程。

 

 

改革開放初期，我國計劃經濟色彩仍然比較濃厚。在此時期，百業待興，各項建設用地需求突增，占用一部分耕地來保證國家建設用地需求也就成為必然。同時，在此時期，我國糧食生產形勢總體向好，糧食安全的壓力尚在可控范圍。為了確保糧食安全，黨中央、國務院逐步提高了對耕地保護的重視。1981年《政府工作報告》提出：“我國人口多，耕地少，隨著人口的增長，這個矛盾將越來越尖銳。十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，應該是我們的國策。”同時，報告提出：“基本建設即使非占用耕地不可，用地也要嚴加限制；農村建房要有規劃，絕不能亂占濫用耕地”。1983年的中央1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》（中發〔1983〕1號）更是明確提出，要“嚴格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。

 

經過改革開放初期經濟社會的快速發展，生產建設活動占用了大量的耕地，耕地面積快速減少。為了解決耕地減少加速的問題，中央出臺了一系列政策。1986年的中央1號文件《關于一九八六年農村工作的部署》（中發〔1986〕1號）明確要求有關部門在年內出臺“嚴格控制非農建設占用耕地的條例，并報國務院批準實施”；1986年3月，中共中央、國務院印發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發〔1986〕7號），首次明確提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是

 

我國必須長期堅持的一項基本國策”；1996年6月，在全國土地管理廳局長會議上，首次正式提出“實現耕地總量動態平衡”；1998年8月，《土地管理法》進行修訂，第一次以立法形式確認了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”，并確立了耕地總量動態平衡、用途管制、集中統一管理以及加強執法監察等原則，而且以專門章節規定對耕地實行特殊保護，如實行基本農田保護制度、占用耕地補償制度，禁止閑置、荒蕪耕地，以及增加耕地數量和提高耕地質量等。1999年《土地管理法》實施后，國土資源部高度重視耕地保護工作，相繼出臺《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發〔1999〕39號）、《關于加大補充

 

耕地工作力度確保實現耕地占補平衡的通知》（國土資發〔2000〕120號）、《基本農田保護區調整劃定工作驗收辦法》（國土資發〔2000〕126號）、《建設項目用地預審管理辦法》（2001年，國土資源部令第7號）、《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》（國土資發〔2001〕374號）等規范性文件，不斷加強耕地保護。

 

這一階段，從耕地保護制度的提出，到將“切實保護耕地”上升為國策，再到1998年《土地管理法》頒布實施后的各項配套制度，我國耕地保護的重點還是在保護耕地數量，通過各種措施，保證耕地數量不減少，耕地質量的問題還沒有引起足夠的重視。

 

 

針對糧食生產的嚴重滑坡和促進農民增收的緊迫性，2004年的中共中央1號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》（中發〔2004〕1號）明確指出要“不斷提高耕地質量”“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度”，并同時要求確定一定比例的國有土地出讓金用于建設高標準基本農田和農業土地開發。國務院于2004年10月頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），在嚴格土地執法、加強規劃管理、促進集約用地、保障農民利益、健全責任制度等方面細化了規定。2005年，中共中央1號文件《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發〔2005〕1號）再次要求“堅決實行最嚴格的耕地保護制度，切實提高耕地質量”。同時，從有利于耕地保護的角度，對土地出讓金和新增建設用地有償使用費的使用等作出規定。2005年，國土資源部陸續頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發〔2005〕207號）、《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發〔2005〕128號）、《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》（國土資發〔2005〕29號）等重要文件。國務院辦公廳于2005年10月28日頒布了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（國辦發〔2005〕52號），實施耕地保護省長負責制。2006年中共中央1號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）明確提出，加強耕地質量建設，推進生態建設。2007年中共中央1號文件《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2007〕1號）要求“強化和落實耕地保護責任制，強調切實提高耕地質量”。2008年的中共中央1號文件《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（中發〔2008〕1號）與《政府工作報告》都同樣強調“堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農田保護”，繼續強化各種耕地保護手段。

 

這一階段，黨中央、國務院的重要文件中除了耕地數量保護外，開始出現耕地質量保護。但是，從具體的土地管理工作中，耕地質量保護僅僅停留在“口號”階段，缺少相應的配套制度，實踐中并未完全得到落實。

 

 

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視耕地保護工作。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，耕地紅線不僅是數量上的，而且是質量上的。2015年5月26日，習近平總書記就做好耕地保護和農村土地流轉工作作出重要指示。他強調，耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。習近平指出，耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，是國家法律和政策允許的，但必須帶著保護耕地的強烈意識去做這項工作，嚴格依法依規進行。要采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止耕地占補平衡中出現的補充數量不到位、補充質量不到位問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。在農村土地制度改革試點中要把好關，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。李克強總理作出批示強調，要按照最嚴格的耕地保護制度要求，依法加強耕地占補平衡規范管理，抓緊整治存在的突出問題，把握好經濟發展與耕地保護的關系，大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率。

 

2015年，中共中央1號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（中發〔2015〕1號）對耕地保護工作提出了具體要求，提出實施耕地質量保護與提升行動，全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用。同年，中共中央、國務院下發的《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，首次對生態文明建設進行了全面部署，其中對耕地保護提出了具體要求，提出加強耕地質量等級評定與監測，強化耕地質量保護與提升建設；加大退化、污染、損毀農田改良和修復力度。

 

2016年，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，進一步明確了耕地保護在經濟社會發展全局中的戰略定位，指出了“十三五”時期要堅持耕地保護制度，堅守耕地紅線不放松，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，糧食產能得到提升，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。提出了大規模推進土地整治和高標準農田建設等耕地保護工作要求。2016年中央1號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發〔2016〕1號），規定要在整合完善建設規劃、統一標準、考核、上圖入庫基礎上，到2020年確保建成8億畝，力爭10億畝高標準農田，將建成的高標準農田納入基本農田實行特殊保護，并將建設情況作為耕地保護目標責任考核的重要內容。2016年5月31日，國務院發布《關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》（國發〔2016〕31號），提出開展土壤污染狀況詳查，建立土壤污染調查制度，定期更新各類別耕地面積及分布信息，要求將符合條件的優先保護類耕地劃為基本農田，高標準農田建設向優先類保護耕地傾斜，有序開展污染土壤的治理和修復。《國務院關于印發全國農業現代化規劃（2016—2020年）的通知》（國發〔2016〕58號）提出，實施耕地質量保護與提升行動，力爭到“十三五”時期末，全國耕地質量提升0.5個等級（別）以上。

 

2018年，中央農村工作會議，以及中央印發的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1號）、《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，對貫徹落實鄉村振興戰略提出明確要求，其中，在耕地保護方面，提出到2020年永久基本農田保護面積不低于15.46億畝，2022年確保建成10億畝高標準農田，耕地質量平均提升不低于0.5個等級（別）的耕地保護目標任務。國務院印發了修訂后的《國務院辦公廳關于印發‹省級政府耕地保護責任目標考核辦法›的通知》（國辦發〔2018〕2號），進一步優化了考核方式，完善了考核指標與標準，強化了考核結果的應用，倒逼各級政府采取措施落實耕地保護責任。

 

這一階段，黨中央、國務院高度重視耕地質量保護，反復強調既要保耕地數量，更要保耕地質量，完成了耕地保護從重“數量”到“數量”與“質量”并重的轉變。
 

 

 

 

目前，各省、自治區、直轄市根據全國高標準農田建設總體規劃和全國土地整治規劃的安排，逐級分解了高標準農田建設任務，統一建設標準、統一上圖入庫、統一監管考核。建立了政府主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農田建設，充分調動各方積極性。同時，加強高標準農田后期管護，按照“誰使用，誰管護”和“誰受益，誰負責”的原則，落實高標準農田基礎設施管護責任。高標準農田建設情況統一納入了自然資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，實行在線監管，統一評估考核。

 

 

根據國務院部署，全國范圍內開展了耕地質量保護與提升行動，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，提高補充耕地質量。將中低質量的耕地納入高標準農田建設范圍，實施提質改造，在確保補充耕地數量的同時，提高耕地質量，嚴格落實占補平衡、占優補優。

 

 

各級政府建立健全了耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質量和耕地產能水平進行全面評價并發布評價結果。完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡，開展耕地質量年度監測成果更新。

 

 

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