陳武:因地制宜實施科學(xué)精準(zhǔn)有效扶貧

——關(guān)于我區(qū)扶貧開發(fā)工作的調(diào)研　

為摸清我區(qū)扶貧工作的家底,更加科學(xué)精準(zhǔn)有效地做好新一輪扶貧開發(fā)工作,去年以來,我和有關(guān)部門負責(zé)同志一道四赴河池、一赴百色,到貧困村和扶貧示范基地實地調(diào)研,充分聽取各級干部和廣大群眾的意見和建議。基層的首創(chuàng)精神和一些成功的典型案例,更加堅定了我們做好扶貧開發(fā)工作的信心和決心?！?/div>

一、必須創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式　

河池市、百色市在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)帶動群眾脫貧致富方面取得明顯成效。鳳山縣在大石山區(qū)種植核桃,發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè),走出了一條既使老區(qū)農(nóng)民致富,又促進生態(tài)建設(shè)的雙贏之路,預(yù)計貧困戶人均增收1000元以上。河池已建立核桃產(chǎn)業(yè)市、縣、鄉(xiāng)三級科技推廣體系,成立核桃研究所,種植面積達69萬畝。河池還在土坡地區(qū)大力發(fā)展以糖料蔗、生豬為主的種養(yǎng)業(yè),在水電庫區(qū)大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè),有效帶動了貧困群眾增收。環(huán)江毛南族自治縣引進扶貧龍頭企業(yè)在大安鄉(xiāng)大安社區(qū)塘官屯租賃農(nóng)戶土地種植紅心香柚,通過采取“公司+基地+農(nóng)戶”的模式,兩年多來共安排當(dāng)?shù)厝罕姷交赝豆ね秳谶_1萬多人次,勞動收入超百萬元。百色樂業(yè)縣出臺扶持和激勵政策,試行“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的模式種植獼猴桃,龍頭企業(yè)負責(zé)投入基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)管理、培訓(xùn)、果品收購、冷貯、包裝銷售等;合作社代表扶貧對象按照公司的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織項目的實施和經(jīng)營管理;農(nóng)民以土地入股將自己的土地流轉(zhuǎn)交由公司、合作社統(tǒng)一經(jīng)營,并參加基地項目建設(shè),實現(xiàn)了規(guī)?；?、區(qū)域化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn),貧困戶年均增收9430元。在凌云縣了解茶葉發(fā)展情況時,浪伏茶業(yè)有限公司董事長兼總經(jīng)理黃大雄說:“我從挖茶堤、種茶葉到制茶葉,發(fā)現(xiàn)一個問題,就是養(yǎng)豬的做不過殺豬的,后來就成立茶葉公司了,就是開個店賣茶葉,后面再發(fā)現(xiàn)一個問題,殺豬的還做不過做扣肉的。”按照這種理念,浪伏公司致力于拉長產(chǎn)業(yè)鏈,提高產(chǎn)品附加值,發(fā)展成為一家集科研、示范、推廣、生態(tài)旅游、度假養(yǎng)生、生產(chǎn)和經(jīng)營為一體,產(chǎn)、研、銷結(jié)合的新型企業(yè),增強了輻射帶動力?！?/div>

當(dāng)前,我區(qū)貧困地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。產(chǎn)業(yè)規(guī)模化程度偏低、專業(yè)化水平不高、市場競爭力不強等突出問題。實踐證明,產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收的主要支撐,下一步的扶貧開發(fā)必須把產(chǎn)業(yè)扶貧放在更加突出更加重要的位置,按照政府引導(dǎo)、市場運作、群眾主體、企業(yè)帶動的發(fā)展模式,進一步增強產(chǎn)業(yè)扶貧的實效性。一要堅持因地制宜,解決好到底發(fā)展什么的問題。各級政府要組織力量對本地區(qū)進行全面摸底,合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化扶貧項目,把產(chǎn)業(yè)項目落實到各縣、鄉(xiāng)、村,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。二要進一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式,解決怎么樣發(fā)展的問題。要根據(jù)市場規(guī)律,大力推廣“政府+公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+農(nóng)戶”、“合作經(jīng)濟組織+公司+農(nóng)戶”等模式,支持扶貧龍頭企業(yè)建立規(guī)?；a(chǎn)基地,壯大農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。三要加大產(chǎn)業(yè)扶貧的政策支持力度。積極推廣我區(qū)“江州模式”、土地小塊并大塊等土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗,為企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造條件。走網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)代的銷售路徑,打造一批在區(qū)內(nèi)外叫得響、過得硬的扶貧龍頭企業(yè)和名牌產(chǎn)品?！?/div>

二、旅游可以帶動群眾盡快脫貧致富　

河池、百色市充分利用旅游資源,通過發(fā)展旅游業(yè)來促進扶貧開發(fā)。巴馬瑤族自治縣甲篆鄉(xiāng)坡納屯處在前往百魔洞等著名景區(qū)的必經(jīng)之地,該屯引導(dǎo)和鼓勵群眾發(fā)展“農(nóng)家樂”,實行統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一修建農(nóng)家旅館,并成立黨支部和協(xié)會統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌調(diào)配,人人有工作、個個有事干、家家當(dāng)老板,全屯人均純收入從2006年的2660元提高到2013年的1.7萬元以上。樂業(yè)縣火賣屯地處大石圍旅游景區(qū)內(nèi),通過成立“農(nóng)家樂”旅游協(xié)會,黨員帶動農(nóng)戶、農(nóng)戶帶動農(nóng)戶,一年接待游客10多萬人次,平均每戶有5-6萬元收入。坡納屯、火賣屯的例子充分體現(xiàn)了旅游扶貧見效快、受益面廣、受益期長的特點。實踐證明,發(fā)展旅游扶貧是實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富的重要途徑,特別是發(fā)展“農(nóng)家樂”是貧困戶快速致富的重要方式。但不能單打獨斗,也不能純粹交給市場經(jīng)營,必須堅持政府主導(dǎo)、培育市場,統(tǒng)一規(guī)劃、有序開發(fā),能人帶頭、成立協(xié)會,充分調(diào)動群眾積極性,開展規(guī)模經(jīng)營,提升發(fā)展檔次,充分發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)?！?/div>

我區(qū)的貧困地區(qū)旅游資源十分豐富,開發(fā)潛力很大,今后要大力推廣坡納屯、火賣屯的成功經(jīng)驗,認真做好旅游扶貧這篇大文章。首先要整合貧困地區(qū)的旅游資源,依托知名景區(qū),做好旅游扶貧規(guī)劃,推出適合市場的特色創(chuàng)意旅游產(chǎn)品,避免低水平開發(fā)建設(shè)。其次要注意保護生態(tài)環(huán)境,堅持保護與開發(fā)相結(jié)合,實行保護性開發(fā),促進旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。再次要提高貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的營銷和管理服務(wù)水平,圍繞“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè),大力促進“農(nóng)家樂”等旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展。第四要多渠道籌措旅游建設(shè)資金,改善旅游基礎(chǔ)設(shè)施,吸引有實力的企業(yè)參與旅游扶貧。　

三、教育可以斬斷窮根　

在調(diào)研中我們體會到,教育扶貧取得的成效固然讓人欣慰,但貧困地區(qū)教育事業(yè)的整體落后仍然讓人揪心。　

在都安瑤族自治縣巖馬小學(xué),我們看到辦學(xué)條件在逐步改善,在自治區(qū)幫扶單位推動下,一條4.6公里的新修水泥路從山下蜿蜒而上直達校門,110多名學(xué)生即將用上嶄新的學(xué)生宿舍樓和食堂。在百色,樂業(yè)縣依托縣職業(yè)學(xué)校實施“智力扶貧工程”,每年有近千個貧困家庭脫貧。實踐證明,教育扶貧是提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展能力的根本舉措。正如都安澄江鄉(xiāng)黨委書記唐加勇說的那樣:“在農(nóng)村家庭中只要有一人以上高中畢業(yè)的,這個家庭的精神面貌都是比較好的,即使貧困,程度也不是很深;有一人上過大學(xué)本科,只要他畢業(yè)工作了,這個家庭原來即使貧困但后來也逐步脫貧;有一人以上掌握電工、水工、木工等農(nóng)村實用技術(shù),這樣的家庭一般不會貧困。”　

近年來,我區(qū)通過實施“雨露計劃”等大力開展扶貧培訓(xùn),群眾脫貧致富的素質(zhì)和能力得到顯著提高,帶動大批貧困家庭脫貧致富。但是教育落后仍是一大短板?！?/div>

對比國家提出的2020年九年義務(wù)教育鞏固率要達到95%、高中階段教育毛入學(xué)率要達到90%,我區(qū)還差11和24個百分點。在今后的扶貧開發(fā)工作中,我們既要抓好物質(zhì)扶持、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境建設(shè)等看得見、摸得著的“硬扶貧”,又要抓好教育扶貧、文化扶貧等打基礎(chǔ)、利長遠的“軟扶貧”,幫助貧困戶徹底改變命運。要進一步完善教育精準(zhǔn)扶貧工作機制,精確瞄準(zhǔn)扶貧對象,整合資源精準(zhǔn)扶持,完善信息精準(zhǔn)管理系統(tǒng),按照定點、定向的原則,對全區(qū)農(nóng)村貧困家庭子女,構(gòu)建到戶、到人的教育精準(zhǔn)資助扶貧脫困體系,加大就業(yè)幫扶和就業(yè)援助,促進教育強民、技能富民、資助惠民,增強貧困地區(qū)群眾自我發(fā)展能力,決不讓貧困代代相傳。　

四、易地扶貧搬遷——宜遷必須要遷　

河池大化瑤族自治縣針對山多、人多、地少的實際,堅持“政府引導(dǎo)、群眾自愿,科學(xué)規(guī)劃、合理布局,招商引資、共同發(fā)展,量力而行、分批解決,混居遷入、共同致富”的原則,將不具備就地解決溫飽條件的貧困人口搬遷到基礎(chǔ)設(shè)施條件好、發(fā)展空間大的縣城周邊,進行“無土安置”。目前生態(tài)民族新城項目第一期搬遷960戶3840人正在實施,農(nóng)民只交980元/平方米就能拿到有證的商品房,搬遷熱情非常高。　

實踐證明,貧困地區(qū)要實現(xiàn)脫貧致富,必須從實際出發(fā),宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜游則游、宜遷則遷。我區(qū)貧困縣基本上都是限制開發(fā)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū),很多村屯很分散,通水通路成本很高,不搬遷,扶多少年最終也未能脫貧。因地制宜開展易地扶貧搬遷,既保護生態(tài),又減少扶貧成本,更有利于貧困戶長遠發(fā)展。過去我們的群眾不太接受異地搬遷,這幾年逐漸接受了。馬山縣白山鎮(zhèn)26個自然屯的1500多人,自發(fā)搬遷到縣城周邊居住,通過務(wù)工,人均年收入在5000元以上;金秀瑤族自治縣古占屯54戶208人全部自發(fā)搬遷到縣城附近,依托縣城建設(shè)特色旅游新村,人均純收入由2011年的2894元提高到2013年的4236元。如果不搬出來,搞就地扶貧,又是什么情況?根據(jù)專項調(diào)查測算,鳳山縣10戶以下沒有通路的村屯140個、4555人,如果不搬遷,政府要投入2億元以上修路、通水、通電等,群眾生活水平都未必能提高;如果全部搬遷到縣城或重點鎮(zhèn)安置,總投入約1億元,通過市場運作,政府的投入成本還可以大大降低,而且群眾通過務(wù)工等多種渠道獲得收入,教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)也有保障,也推進了城鎮(zhèn)化。環(huán)江上個世紀(jì)九十年代由于土地資源相對比較豐富,實施的基本上都是有土安置。近幾年都安、大化、鳳山堅持無土安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進相結(jié)合,結(jié)合工業(yè)園區(qū)搞無土安置,把產(chǎn)業(yè)園搞起來、把工廠建好以后,再把貧困戶安排到工廠里面去,建好移民開發(fā)小區(qū)。都安澄江鄉(xiāng)每個安置點至少能提供1000個左右的就業(yè)崗位,1.5萬無土安置移民基本實現(xiàn)脫貧致富?！?/div>

因此,易地扶貧搬遷無疑是從根本上解決生存條件惡劣地區(qū)貧困問題的最優(yōu)選擇。今后,我區(qū)要總結(jié)推廣基層的成功經(jīng)驗,根據(jù)實際加大力度開展易地扶貧搬遷。一是摸清底數(shù),有序搬遷。進一步搞清楚有多少人需要搬遷、有多少人能夠搬遷,對搬出來的群眾是實施有土安置還是無土安置,也要因地制宜。實行扶貧搬遷安置與搬遷農(nóng)民就業(yè)基地建設(shè)相結(jié)合,與搬遷農(nóng)民的保障體系同步建設(shè),量力而行、有序搬遷,確保“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。二是科學(xué)規(guī)劃,合理布局。在編制搬遷試點工程規(guī)劃工作中,充分尊重群眾意愿,實事求是地進行科學(xué)分析、量體規(guī)劃,實施好試點項目,把易地搬遷和新區(qū)新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來,更加注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合,更加注重扶貧政策的科學(xué)性和長效性。三是政府引導(dǎo),市場運作。堅持扶貧搬遷安置建設(shè)與城鎮(zhèn)開發(fā)相結(jié)合、公益性與營利性相結(jié)合的原則,既保證易地扶貧搬遷安置建設(shè),又讓參與開發(fā)的企業(yè)獲得發(fā)展。四是整合資源,形成合力。要在積極爭取國家支持的同時,抓緊研究我區(qū)支持扶貧搬遷試點工程的土地、戶籍政策和政府扶持資金使用、搬遷戶后期發(fā)展等政策措施,將搬遷安置區(qū)作為項目資源整合的平臺,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以工代賑、城鎮(zhèn)化建設(shè)、石漠化綜合治理、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金,強化監(jiān)管,規(guī)范建設(shè)。　

五、扶貧離不開金融支撐　

在河池大化調(diào)研,我們看到一個很典型的例子:一個博士把美國現(xiàn)代化的養(yǎng)豬方式、生產(chǎn)線整個搬過來,養(yǎng)了1000頭豬,實行自動化管理,既提高了養(yǎng)豬的效率,又發(fā)展了循環(huán)經(jīng)濟。他提出了一個問題:現(xiàn)在養(yǎng)1000頭可以不需要貸款,但是如果養(yǎng)2000、3000頭,就必須要加大投資,怎么貸款呢?貸款需要抵押,1000頭豬可以賣但是不能抵押,應(yīng)該怎么解決呢?在這種情況下,用城市商業(yè)信貸的辦法去搞農(nóng)村信貸肯定是不行的,必須創(chuàng)新金融服務(wù)機制。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變,要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化、機械化、科技化和土地小塊并大塊,亟需金融支持,這一方面的需求和潛力巨大。百色市在扶貧開發(fā)中探索了一條好經(jīng)驗——創(chuàng)建“產(chǎn)業(yè)扶貧擔(dān)保專項資金”,共為17家扶貧龍頭企業(yè)提供貸款擔(dān)保,爭取到金融部門貸款投入近1.6億元,輻射帶動貧困戶1.4萬多戶,種養(yǎng)面積10萬畝?！?/div>

今后,要推廣田東農(nóng)村金融改革試點等經(jīng)驗,把金融扶貧作為農(nóng)村金融改革的重要組成部分,加快創(chuàng)新金融扶貧服務(wù)機制。首先要加大支農(nóng)金融政策扶持力度,整合各類擔(dān)保機構(gòu),大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織,鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)貧困地區(qū)農(nóng)戶和中小企業(yè)的實際情況,采取多種抵押、質(zhì)押形式和辦法,切實解決金融機構(gòu)對農(nóng)村信貸特別是扶貧信貸的歧視問題。其次要加大扶貧龍頭企業(yè)融資、貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的小額貸款和財政貼息貸款支持力度,創(chuàng)新扶貧貸款品種、擔(dān)保方式和服務(wù)模式,有效緩解貧困地區(qū)扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)戶難以獲得金融支持的問題。第三要加強貧困地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè),建立由地方政府、金融管理部門、金融機構(gòu)三位一體的農(nóng)村信用機制,積極推進貧困地區(qū)信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建設(shè),為金融扶貧創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。　

六、精準(zhǔn)扶貧,工作機制亟待創(chuàng)新　

河池市在扶貧資金分配使用機制創(chuàng)新方面作了不少探索。鳳山、大化的易地扶貧搬遷,集中了國家易地扶貧搬遷、城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造、農(nóng)村危舊房改造、保障房建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方面的資金,確確實實對全區(qū)具有指導(dǎo)意義。鳳山縣已經(jīng)率先把分散在發(fā)改、扶貧、交通、民政、水利、科教文衛(wèi)體等部門的資金項目有效地統(tǒng)籌起來,僅2013-2014年全縣就整合部門資金2300多萬元,向基層匯集傾斜,取得了較好效果?！?/div>

長期以來,我區(qū)各地扶貧資金普遍難以形成合力,甚至出現(xiàn)資金重復(fù)投入、浪費使用等現(xiàn)象。支農(nóng)扶貧資金管理涉及發(fā)改、財政、扶貧、民委、農(nóng)業(yè)、科技、林業(yè)、水利、移民等多個部門,目前在實施中分散使用,效率不高,基層形容這種狀況是“上面一盆水,下面毛毛雨”,形不成合力,做不到高效精準(zhǔn)。因此,要認真貫徹中央《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》,深入總結(jié)基層的做法經(jīng)驗,牽住資金使用分配機制改革的“牛鼻子”,確保扶貧資金使用更加精準(zhǔn)更加有效。一是要整合各類扶貧資金,對各項涉農(nóng)資金進行清理和歸并整合,改變過去“撒胡椒面”的現(xiàn)象,集中財力辦大事解難事。二是健全完善扶貧項目管理機制,扶貧資金跟著項目走,責(zé)任落實到縣鄉(xiāng)。三是按照“簡政放權(quán)、高效安全”的原則,加快建立以扶貧績效為導(dǎo)向的財政專項扶貧資金分配機制,給予縣級更靈活的項目資金調(diào)配權(quán),把“大水漫灌”變成“滴灌”,實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。四是完善扶貧開發(fā)責(zé)任、權(quán)力、任務(wù)、資金“四到縣”機制,將扶貧項目審批權(quán)限下放到縣,自治區(qū)、市兩級政府主要負責(zé)制定規(guī)劃和項目資金使用監(jiān)管。通過轉(zhuǎn)變政府職能,進一步簡政放權(quán)。五是創(chuàng)新到戶扶持機制,完善扶貧瞄準(zhǔn)政策,實施“一戶一策一責(zé)任人”的到戶幫扶責(zé)任制?！?/div>

總之,通過去年以來這些調(diào)研和思考,我們更加深刻地認識到,廣西要實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會,從自身的條件與實際出發(fā),毫無疑問要突出抓好扶貧開發(fā)工作。廣西的區(qū)位特點是既沿海、沿邊、沿江,又有廣大的山區(qū)。在新的歷史時期,要把發(fā)展與扶貧結(jié)合起來,把“三沿”優(yōu)勢的發(fā)揮與推進廣大山區(qū)發(fā)展結(jié)合起來,把“雙核”驅(qū)動和扶貧開發(fā)這兩頭都抓好,這樣與全國同步全面建成小康社會才有可能。當(dāng)前我區(qū)扶貧開發(fā)已經(jīng)進入“深水區(qū)”,扶貧工作剩下的都是難啃的硬骨頭。我們要把扶貧工作擺在更加重要的位置,在深入總結(jié)近年來行之有效的好經(jīng)驗好做法的基礎(chǔ)上,將整鄉(xiāng)整村推進與扶持到戶相結(jié)合、產(chǎn)業(yè)開發(fā)與改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境相結(jié)合、物質(zhì)扶貧與智力扶貧相結(jié)合、就地扶貧與易地搬遷扶貧相結(jié)合,因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧,在重點環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域敢于創(chuàng)新突破,走出一條適合廣西特點的扶貧新路子?！?/div>

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