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《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》：新政策與新亮點解析
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2026年3月5日，自然資源部與國家林草局聯合印發《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號）。這一文件針對“十五五”規劃開局之年重點項目落地，實施系統性、深層次的政策“松綁”與“增效”，同時嚴守生態與耕地底線，堪稱自然資源領域審批制度、規劃管理、用地機制的一次全方位升級。它并非對以往政策的簡單修補，而是基于過去幾年要素保障經驗，針對規劃、審批、用地用海用林用草等環節的痛點，推出一系列突破性、集成性的改革舉措。以下將從“新政策 + 新亮點”的角度進行深度拆解。
一、規劃管理：從“靜態管控”到“動態適配”，制度突破引領新變革
新政策
1. “一張圖”全流程統籌：將重點項目納入國土空間規劃“一張圖”，實現選址、審批、監管全流程數字化，確保項目依規劃推進、要素隨項目調配。
2. 規劃許可制度創新：
• 部權限用地預審與先行用地委托省級辦理。
• 已聯網省份中，納入清單且落圖落位的單獨選址項目，省級出具規劃許可意見（有效期3年）后，即可先行用地，無需再辦理用地預審與選址手續。
• 涉及占用永久基本農田或生態保護紅線的項目，報部備案即可。
3. 規劃年度動態維護：在不突破“三區三線”的前提下，年度優化規劃分區、邊界以及項目清單。國務院審批的規劃經省級審核后報部備案，其余規劃由省級核準啟用。
新亮點
• 審批前置大簡化：將“預審 + 選址 + 許可”整合為一步，3年有效期與先行用地政策相結合，大幅壓縮項目落地周期。
• 規劃“活”起來：告別“一編管終身”的模式，年度動態優化使規劃能夠快速適配項目落地需求。
• 權限大幅下放：部里將核心審批權委托給省級，減少層級流轉，提高審批效率。
二、審批流程：從“分散串聯”到“聯動并聯”，效率革命開啟新篇章
新政策
1. 多要素統一平臺聯審：在省域內，用地、用海、用林、用草、用濕在同一平臺進行聯審，市縣同步開展勘測定界、踏勘、公示工作，實現一次綜合論證。
2. 審批材料“瘦身”：
• 報批以最新變更調查成果為參考，保證地類唯一性。
• 報批啟動后，林草批文到期無需重新辦理。
• 不再審查壓覆重要礦產情況，在批復時告知相關要求。
• 對于非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地，市縣政府承諾處置即可報批。
3. 分段/分期用地更靈活：
• 單獨選址項目可分期申請用地。
• 線性項目以市縣級為單位分段申請（林草同步）。
• 已批項目調整范圍時，調入部分依法報批，調出部分由原地主使用。
新亮點
• “一件事一次辦”：多部門、多要素并聯審批，一次踏勘，徹底解決“多頭跑、反復跑”的問題。
• 歷史遺留問題破冰：承諾制有效解決了違法用地報批的堵點問題。
• 線性項目分段辦理：辦理范圍從市級放寬到市縣級，覆蓋范圍更廣，成本更低。
三、征地與耕地：更高效、更平衡，保障與公平并重促發展
新政策
1. 征地流程優化：
• 按照“一張圖”范圍并聯開展征地前期工作。
• 城鎮開發邊界內成片開發征地，不再單獨編制成片開發方案。
2. 耕地占補平衡優化：
• 以縣域平衡為主、省域調劑為輔。
• 水庫淹沒區耕地，在農用地內部進行調整，納入總量平衡。
• 不損毀永久基本農田的戰略性或非戰略性礦業權，可與永久基本農田重疊設置。
新亮點
• 征地提速：取消成片開發方案，簡化城鎮征地流程。
• 占補平衡更靈活：省域調劑與淹沒區不算占補相結合，破解資源不足地區項目落地難題。
• 礦業與耕地兼容：在不損毀的前提下允許重疊，兼顧資源開發與耕地保護。
四、臨時用地與礦業用地：更彈性、更集約，破解長期痛點謀突破
新政策
1. 重點項目臨時用地（林草）：
• 交通、能源、水利等重點項目，臨時用地可跨標段接續使用，累計使用時間不超過施工周期。
• 用林用草合并編制復墾與植被恢復方案。
2. 礦業用地新政：
• 勘查、露天開采戰略性礦產，分期分區批準臨時用地，每期不超過5年、累計不超過礦業權期限，續期可接續。
• 不符合臨時用地條件的，一次性預留、滾動開發、分期辦理手續。
• 鄉村增減掛鉤指標（含采礦用地復墾），批次辦理農用地轉用與征收；無法征收的，使用集體經營性建設用地。
新亮點
• 臨時用地“不折騰”：接續使用與合并方案，解決施工周期長、反復報批的問題。
• 礦業用地“彈性化”：臨時用地長期化與分期辦理，適配礦業開發規律，降低成本。
五、存量與增量：嚴控新增、盤活優先，房地產重大轉向引新局
新政策
1. 新增與存量掛鉤：
• 年度新增城鄉建設用地不超過盤活存量面積（盤活一畝、新增一畝）。
• 省級統籌“十五五”新增指標，新增優先保障重大項目與民生，原則上不用于經營性房地產。
2. 城中村改造特殊支持：
• 邊角地、夾心地、插花地（不超過項目總面積10%），可用于保障房、公用設施、零售商業建設，并辦理新增用地手續。
3. 閑置用地盤活：已批未用建設用地，原批準機關可撤回批文，占補平衡指標仍然有效。
新亮點
• 房地產用地“紅線”：新增用地原則上不用于商品房開發，倒逼房企轉向存量盤活與城市更新。
• 城市發展模式轉型：從“增量擴張”轉向存量提質、內涵發展，嚴控“攤大餅”式發展。
• 城中村改造松綁：零星地塊可新增用地，支持民生配套建設。
六、陸海統籌與保護地：生態與發展共贏，新領域突破譜新篇
新政策
1. 陸海空間分類管理：
• 已成陸區域按土地管理，未批已填區域經查處與修復后可利用。
• 未成陸區域按海域管理，涉及集體土地維持現狀，不得新增圍填海。
2. 游艇/海釣產業支持：
• 優化布局，保障用地、用海、用島、海岸線，不得違規圍填海。
• 無居民海島配套合并方案；探索游艇碼頭泊位審批、轉讓、登記、交易制度。
3. 自然保護地優化：
• 省級整合優化成果作為項目配置依據。
• 在保障生態安全的前提下，線性基礎設施可無害化穿越自然保護區（銜接新《自然保護區條例》）。
• 紅樹林分布區未認定為“紅樹林地”的，按當前地類管理。
新亮點
• 圍填海“堵疏結合”：嚴禁新增、盤活存量，既守護生態又促進利用。
• 海洋經濟新賽道：游艇、海釣產業制度創新，培育海洋新質生產力。
• 保護地“彈性適配”：無害化穿越破解“保護與發展”的矛盾，使線性項目落地更順暢。
七、設施農業與生態產業：支持鄉村振興，民生導向添活力
新政策
1. 設施農業用地：
• 不破壞耕作層、符合耕地標準的，按耕地管理。
• 不符合的農業設施及附屬配套，可占一般耕地，按農業設施建設用地管理，納入“一張圖”。
2. 生態產業支持：森林草原游憩、露營、科普的小型便民設施，可與林草生產設施統籌建設。
新亮點
• 設施農業“松綁”：不占永久基本農田、不破壞耕作層即可，支持現代農業發展。
• 生態旅游“低成本”：統籌建設、簡化審批，激活森林草原生態價值。
八、核心總覽：13條新政的3大核心突破
1. 規劃與審批大提速：“一張圖”與許可三合一、權限下放、并聯審批，大幅縮短項目落地周期。
2. 用地機制大優化：分期分段、臨時用地接續、礦業彈性用地、存量盤活掛鉤，破解各類用地痛點。
3. 結構與導向大調整：新增不搞商品房、優先重大項目與民生、陸海統籌、生態兼容，明確高質量發展導向。
行動指引：不同主體各展所長，共促發展新格局
• 地方政府：加快“一張圖”建設，優先將交通、能源、水利等重大項目納入年度維護計劃，通過盤活存量獲取新增建設用地指標。
• 用地單位：項目前期主動對接自然資源部門提前落圖，優先選擇存量土地資源，避免因占用生態紅線、永久基本農田增加審批成本。
• 社會公眾：關注新增建設用地向民生領域傾斜的政策導向，老舊小區改造、公共服務設施補短板等民生項目有望加速落地。
• 土地咨詢機構：提升自然資源用地保障咨詢服務能力，前置服務重構盈利模式，挖掘政策紅利新賽道，升級風險控制體系。
總體而言，這份文件為“十五五”期間國家重大戰略實施和項目建設提供了極具含金量的政策“工具箱”，是自然資源領域深化“放管服”改革、服務高質量發展的標志性文件。
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